La recente pronuncia Cassazione penale sez. III, n. 36545/2022, offre lo spunto per tornare sul tema dei rapporti tra «Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio» e il D.P.R. n. 31/2017 fornendo chiarimenti applicativi sui criteri per la riconducibilità degli interventi eseguiti in area sottoposta a vincolo nel novero di quelli non soggetti ad autorizzazione (cioè quelli di cui all’elenco Allegato «A» al citato D.P.R. n. 31/2017) o di quelli di lieve entità soggetti a procedimento autorizzatorio semplificato (di cui all’elenco Allegato «B» del medesimo regolamento).[1]
Prima di soffermarsi su il principio di diritto enunciato nella sentenza de qua, appare opportuno ricordare che il menzionato D.P.R. n. 31/2017 – approvato in attuazione della previsione di cui al comma 9 dell’articolo 146 del D.lgs. n. 42/2004 – contiene il «Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata»[2], il quale opera in una duplice direzione: estende gli interventi soggetti ad autorizzazione semplificata, con passaggio dal procedimento ordinario di cui all’articolo 146 del D.lgs. n. 42/2004 a quello semplificato[3] e amplia il novero degli interventi “liberi” (dettagliati sia nell’elenco di cui all’Allegato «A» di detto Regolamento, sia all’articolo 4 di quest’ultimo[4]).
Nell’indicato Allegato «A» vengono individuate trentuno tipologie di interventi – con le relative limitazioni – tra cui:
«A.1. Opere interne che non alterano l’aspetto esteriore degli edifici, comunque denominate ai fini urbanistico-edilizi, anche ove comportanti mutamento della destinazione d’uso;
A.2. interventi sui prospetti o sulle coperture degli edifici, purché eseguiti nel rispetto degli eventuali piani del colore vigenti nel comune e delle caratteristiche architettoniche, morfo-tipologiche, dei materiali e delle finiture esistenti, quali: rifacimento di intonaci, tinteggiature, rivestimenti esterni o manti di copertura; opere di manutenzione di balconi, terrazze o scale esterne; integrazione o sostituzione di vetrine e dispositivi di protezione delle attività economiche, di finiture esterne o manufatti quali infissi, cornici, parapetti, lattonerie, lucernari, comignoli e simili; interventi di coibentazione volti a migliorare l’efficienza energetica degli edifici che non comportino la realizzazione di elementi o manufatti emergenti dalla sagoma, ivi compresi quelli eseguiti sulle falde di copertura. Alle medesime condizioni non è altresì soggetta ad autorizzazione la realizzazione o la modifica di aperture esterne o di finestre a tetto, purché tali interventi non interessino i beni vincolati ai sensi del Codice, art. 136, comma 1, lettere a), b) e c) limitatamente, per quest’ultima, agli immobili di interesse storico-architettonico o storico-testimoniale, ivi compresa l’edilizia rurale tradizionale, isolati o ricompresi nei centri o nuclei storici;
A.3. interventi che abbiano finalità di consolidamento statico degli edifici, ivi compresi gli interventi che si rendano necessari per il miglioramento o l’adeguamento ai fini antisismici, purché non comportanti modifiche alle caratteristiche morfotipologiche, ai materiali di finitura o di rivestimento, o alla volumetria e all’altezza dell’edificio;
A.4. interventi indispensabili per l’eliminazione di barriere architettoniche, quali la realizzazione di rampe esterne per il superamento di dislivelli non superiori a 60 cm, l’installazione di apparecchi servoscala esterni, nonché la realizzazione, negli spazi pertinenziali interni non visibili dallo spazio pubblico, di ascensori esterni o di altri manufatti consimili;
A.16. occupazione temporanea di suolo privato, pubblico o di uso pubblico mediante installazione di strutture o di manufatti semplicemente ancorati al suolo senza opere murarie o di fondazione, per manifestazioni, spettacoli, eventi o per esposizioni e vendita di merci, per il solo periodo di svolgimento della manifestazione, comunque non superiore a 120 giorni nell’anno solare;»
Si osserva che, il regime applicativo dell’allegato in menzione è caratterizzato – in numerose voci che lo compongono – dalla presenza di specifiche condizioni e di particolari presupposti per l’operatività dell’esclusione della previa autorizzazione paesaggistica «con la conseguenza che, in mancanza di tali condizioni e presupposti, l’intervento o l’opera contemplati dalla voce si assoggettano al regime autorizzativo semplificato e trovano necessaria previsione nelle corrispondenti voci dell’Allegato B»[5].
Il citato Allegato «B» si compone di 42 punti che individuano gli interventi di lieve entità per i quali è possibile ricorrere al procedimento semplificato descritto dal D.P.R. n. 31/2017 al fine di ottenere l’autorizzazione paesaggistica. Tra tali tipologie di opere sono ricompresi, ad esempio:
«B.1. Incrementi di volume non superiori al 10 per cento della volumetria della costruzione originaria e comunque non superiori a 100 mc, eseguiti nel rispetto delle caratteristiche architettoniche, morfo-tipologiche, dei materiali e delle finiture esistenti. Ogni ulteriore incremento sullo stesso immobile da eseguirsi nei cinque anni successivi all’ultimazione lavori è sottoposto a procedimento autorizzatorio ordinario;
B.2. realizzazione o modifica di aperture esterne o finestre a tetto riguardanti beni vincolati ai sensi del Codice, art. 136, comma 1, lettere a), b e c) limitatamente, per quest’ultima, agli immobili di interesse storico-architettonico o storico-testimoniale, ivi compresa l’edilizia rurale tradizionale, isolati o ricompresi nei centri o nuclei storici, purché tali interventi siano eseguiti nel rispetto delle caratteristiche architettoniche, morfo-tipologiche, dei materiali e delle finiture esistenti;
B.3. interventi sui prospetti, diversi da quelli di cui alla voce B.2, comportanti alterazione dell’aspetto esteriore degli edifici mediante modifica delle caratteristiche architettoniche, morfo-tipologiche, dei materiali o delle finiture esistenti, quali: modifica delle facciate mediante realizzazione o riconfigurazione di aperture esterne, ivi comprese vetrine e dispositivi di protezione delle attività economiche, o di manufatti quali cornicioni, ringhiere, parapetti; interventi sulle finiture esterne, con rifacimento di intonaci, tinteggiature o rivestimenti esterni, modificativi di quelli preesistenti; realizzazione, modifica o chiusura di balconi o terrazze; realizzazione o modifica sostanziale di scale esterne;
B.4. interventi sulle coperture, diversi da quelli di cui alla voce B.2, comportanti alterazione dell’aspetto esteriore degli edifici mediante modifica delle caratteristiche architettoniche, morfo-tipologiche, dei materiali o delle finiture esistenti, quali: rifacimento del manto del tetto con materiali diversi; modifiche alle coperture finalizzate all’installazione di impianti tecnologici; modifiche alla inclinazione o alla configurazione delle falde; realizzazione di lastrici solari o terrazze a tasca; inserimento di canne fumarie o comignoli; realizzazione di finestre a tetto, lucernari, abbaini o elementi consimili;
B.5. interventi di adeguamento alla normativa antisismica ovvero finalizzati al contenimento dei consumi energetici degli edifici, laddove comportanti innovazioni nelle caratteristiche morfotipologiche, ovvero nei materiali di finitura o di rivestimento preesistenti;
B.6. interventi necessari per il superamento di barriere architettoniche, laddove comportanti la realizzazione di rampe per il superamento di dislivelli superiori a 60 cm, ovvero la realizzazione di ascensori esterni o di manufatti consimili che alterino la sagoma dell’edificio e siano visibili dallo spazio pubblico;
B.25. occupazione temporanea di suolo privato, pubblico, o di uso pubblico, mediante installazione di strutture o di manufatti semplicemente ancorati al suolo senza opere murarie o di fondazione per manifestazioni, spettacoli, eventi, o per esposizioni e vendita di merci, per un periodo superiore a 120 e non superiore a 180 giorni nell’anno solare;»
Come anticipato, tali interventi sono in molti casi speculari a quelli “liberi” indicati nell’Allegato «A»: sono cioè assoggettati alla procedura semplificata interventi della stessa specie di quelli liberalizzati, ma che vanno oltre la soglia quantitativa, o i limiti oggettivi, definiti nel relativo allegato.
Chiarito il quadro normativo di riferimento, la Corte di Cassazione, nel giudicare necessario il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica anche per le opere precarie idonee a pregiudicare i valori paesaggistici tutelati dal vincolo, ha spiegato che l’elenco degli interventi non assoggettati ad autorizzazione paesaggistica (o soggetti ad autorizzazione semplificata) deve essere letto e interpretato secondo un criterio di stretta interpretazione, che tenga conto della finalità di tale regolamento e del sistema nel quale esso si inserisce.
Infatti, «la regola generale di cui al D.Lgs. n. 42 del 2004 art. 146 (codice dei beni culturali e del paesaggio), che prescrive che ogni intervento che comporti modificazioni o rechi pregiudizio all’aspetto esteriore delle aree vincolate e soggetto al previo dell’autorizzazione paesaggistica, consacrata in una fonte di rango primario, non può certamente essere derogata da una fonte di rango secondario, quale è il suddetto regolamento 31/2017, che è di attuazione e non di delegificazione, e dunque non può liberalizzare interventi che per la norma di rango primario sono assoggettati ad autorizzazione».
Sulla scorta di tali considerazioni, gli ermellini hanno affermato il principio di diritto per cui «l’accertamento, in punto di fatto, della riconducibilità degli interventi eseguiti in area sottoposta a vincolo paesaggistico nel novero di quelli non soggetti ad autorizzazione (cioè quelli di cui all’elenco allegato sub A al D.P.R. n. 31 del 2017) o tra quelli di lieve entità soggetti a procedimento autorizzatorio semplificato (di cui all’elenco allegato sub B del medesimo regolamento), deve essere condotto attenendosi a una interpretazione logico sistematica di carattere finalistico delle disposizioni del regolamento, che determini l’applicazione delle disposizioni derogatorie solamente agli interventi di lieve entità, ossia gli interventi che per tipologia, caratteristiche e contesto in cui si inseriscono non siano idonei a pregiudicare i valori paesaggistici tutelati dal vincolo».
[1] Cassazione penale sez. III, 14 settembre 2022, n. 36545.
[2] Il Regolamento di cui al D.P.R. n. 31/2017 è integrato da 4 allegati:
Allegato «A» (art. 2, co. 1): elenco degli interventi ed opere in aree vincolate esclusi dall’autorizzazione paesaggistica;
Allegato «B» (art. 3, co. 1): elenco degli interventi di lieve entità soggetti a procedimento autorizzatorio semplificato;
Allegato «C» (art. 8, co. 1): facsimile dell’istanza di autorizzazione paesaggistica con “procedimento semplificato”;
Allegato «D» (art. 8, co. 1): relazione paesaggistica semplificata.
[3] Il procedimento di autorizzazione paesaggistica semplificata si applica agli interventi e le opere di lieve entità (indicate nell’Allegato «B») e alle istanze di rinnovo di autorizzazioni paesaggistiche scadute da non più di un anno e relative ad interventi in tutto o in parte non eseguiti, a condizione che il progetto risulti conforme a quanto in precedenza autorizzato e alle specifiche prescrizioni di tutela eventualmente sopravvenute. Qualora con l’istanza di rinnovo siano chieste anche variazioni progettuali che comportino interventi di non lieve entità, si applica il procedimento autorizzatorio ordinario di cui all’articolo 146 del Codice.
[4] L’articolo 4, comma 1 – rubricato «Esonero dall’obbligo di autorizzazione paesaggistica per particolari categorie di interventi») – prevede che «qualora nel provvedimento di vincolo, ovvero nel piano paesaggistico, siano contenute le specifiche prescrizioni d’uso intese ad assicurare la conservazione e la tutela del bene paesaggistico, le seguenti categorie di interventi ed opere sono esonerate dall’obbligo di autorizzazione paesaggistica semplificata:
- gli interventi e le opere di cui alle voci A.2, ultimo periodo, A.5, A.7, A.13 e A.14 dell’Allegato «A», sottoposti al procedimento autorizzatorio semplificato in base al combinato disposto delle corrispondenti voci degli Allegati «A» e «B» nel caso in cui riguardino aree o immobili vincolati ai sensi dell’articolo 136, comma 1, del Codice, lettere a), b) e c), limitatamente, per quest’ultima, agli immobili di interesse storico-architettonico o storico-testimoniale, ivi compresa l’edilizia rurale tradizionale, isolati o ricompresi nei centri o nuclei storici;
- gli interventi e le opere di cui alle voci B.6, B.13, B.26 e B.36»[4].
[5] Circolare del MiBACT n. 42 del 21 luglio 2017, prot. n. 21322, «applicativa del D.P.R. n. 31 del 2017».