La sussidiarietà orizzontale nella Costituzione italiana: la riforma del 2001 ed il quarto comma dell’articolo 118.
Il principio di sussidiarietà è entrato a pieno titolo nell’ordinamento giuridico italiano mediante la riforma del Titolo V della Costituzione, realizzata ad opera della legge costituzionale n. 3 del 2001 (cd. «Devolution») anche al fine di dare piena attuazione all’articolo 5 della Costituzione, secondo cui «la Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento»[1].
Di primario rilievo, in proposito, è in la nuova formulazione dell’articolo 118, che – nel testo risultante dalla predetta riforma – al primo comma ha introdotto la sussidiarietà verticale, stabilendo che «le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza»[2].
Altra significativa formulazione nell’ottica di una sussidiarietà verticale che potrebbe definirsi come sostitutiva si rinviene al secondo comma dell’articolo 120 della Costituzione[3], laddove si afferma che «il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione»[4].
Venendo alla sussidiarietà orizzontale occorre porre l’attenzione sul quarto comma dell’articolo 118, il quale sancisce espressamente che «Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà»[5]: mediante l’inserimento di tale disposizione è stata così elevata al rango costituzionale la capacità della cittadinanza di agire non solo in vista di interessi privati e corporativi, ma anche in direzione dell’interesse generale[6].
Orbene, se da un lato è stato molto dibattuto in dottrina il riconoscimento del principio di sussidiarietà verticale in ragione delle caratteristiche intrinseche che differenziano l’ordinamento italiano rispetto ad altre esperienze costituzionali influenzate dal federalismo (come gli Stati Uniti, la Germania o – in un certo qual modo – la stessa Unione Europea), ancor più discusso è stato il riconoscimento della sussidiarietà in senso orizzontale, riguardante i rapporti tra lo Stato – inteso come insieme dei pubblici poteri – e le formazioni sociali.
Occorre precisare che il tema in esame vede implicati prioritariamente due principi cardine dell’ordinamento costituzionale: la tutela che l’articolo 2 accorda alle formazioni sociali ed il principio di uguaglianza sostanziale di cui al secondo comma dell’articolo 3.
A mente dell’articolo 2 della Costituzione, infatti, «la Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali, ove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale»: tale norma viene spesso considerata quale premessa del principio di sussidiarietà orizzontale costituzionalmente riconosciuto, in quanto l’appartenenza ad una comunità porta con sé diritti ai quali si accompagnano anche dei doveri, nell’ambito di un rapporto collaborativo con le amministrazioni per la soluzione di problemi di interesse generale[7].
L’articolo 3, dopo aver sancito al primo comma che «tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali» (cd. principio di eguaglianza formale), al comma secondo stabilisce che «è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese» (cd. principio di eguaglianza sostanziale).
Muovendo da tale enunciato, parte della dottrina ha eccepito che la sussidiarietà orizzontale implicherebbe la possibilità, per i pubblici poteri, di intervento nelle attività di interesse generale solo laddove i privati – singoli o associati – non siano in grado di svolgerle autonomamente, secondo un’interpretazione che mal si concilierebbe con gli ampi compiti, anche di trasformazione sociale, che il testo costituzionale – specie con il richiamato comma secondo dell’articolo 3 – attribuisce loro[8].
Secondo alcune posizioni ideologiche, invero, dall’applicazione del principio di sussidiarietà potrebbe derivare il rischio di compromettere i diritti fondamentali della Costituzione necessariamente affidati alla tutela statale: nonostante tali critiche il principio in esame è penetrato nell’esperienza giuridica, affermandosi gradualmente.
Si è osservato, in effetti, che pur se la sussidiarietà orizzontale riconosce la funzione di risposta a domande sociali anche al privato, tendendo a spodestare il potere pubblico dalla sua essenza, il quarto comma dell’articolo 118 non impone l’astensione dei soggetti pubblici, ponendo piuttosto la questione in termini di alternativa e coordinazione[9].
Nel mettere in relazione il quarto comma dell’articolo 118 con il principio di eguaglianza sostanziale, secondo una prospettiva diametralmente opposta rispetto a quella dapprima illustrata, si è affermato che l’inserimento nell’ordinamento costituzionale della sussidiarietà orizzontale consente invece alla Repubblica di ampliare la gamma degli strumenti utilizzabili per la realizzazione della missione affidatale dal secondo comma dell’articolo 3 della Costituzione[10].
[1] https://www.treccani.it/enciclopedia/costituzione-italiana-riforma-del-titolo-v-della_%28Dizionario-di-Economia-e-Finanza%29/#:~:text=Il%20titolo%20V%20%C3%A8%20stato,preesistenti%20alla%20formazione%20della%20Repubblica.
[2] A titolo di completezza si segnala che il secondo comma della norma prevede che «i Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze», mentre il terzo comma si occupa di precisare che «la legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell’articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali».
[3] https://www.ambientediritto.it/dottrina/la-sussidiarita-nei-trattati-europei-e-nella-costituzione-italiana/
[4] L’articolo 120 della Costituzione è stato sostituito dall’articolo 6 della l. cost. n. 3/2001. Il testo precedente recitava: «[I]. La Regione non può istituire dazi d’importazione o esportazione o transito fra le Regioni. [II]. Non può adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose fra le Regioni. [III]. Non può limitare il diritto dei cittadini di esercitare in qualunque parte del territorio nazionale la loro professione, impiego o lavoro».
[5] La norma in analisi è stata così sostituita dall’articolo 4 della l. cost. n. 3/2001. Il testo precedente dell’articolo 118 della Costituzione recitava: «[I]. Spettano alla Regione le funzioni amministrative per le materie elencate nel precedente articolo, salvo quelle di interesse esclusivamente locale, che possono essere attribuite dalle leggi della Repubblica alle Provincie, ai Comuni o ad altri enti locali. [II]. Lo Stato può con legge delegare alla Regione l’esercizio di altre funzioni amministrative. [III]. La Regione esercita normalmente le sue funzioni amministrative delegando alle Provincie, ai Comuni o ad altri enti locali, o valendosi dei loro uffici».
[6] https://www.ambientediritto.it/dottrina/la-sussidiarita-nei-trattati-europei-e-nella-costituzione-italiana
[7] BLASI E., Il principio di sussidiarietà orizzontale nelle culture giuridiche tedesca ed italiana dopo la riforma del Titolo V, in https://www.labsus.org/2010/11/la-sussidiarieta-tra-italia-e-germania/
[8] https://www.treccani.it/enciclopedia/principio-di-sussidiarieta-diritto-costituzionale
[9] BLASI E., Il principio di sussidiarietà orizzontale nelle culture giuridiche tedesca ed italiana dopo la riforma del Titolo V, in https://www.labsus.org/2010/11/la-sussidiarieta-tra-italia-e-germania/
[10] Paper Astrid, Il principio di sussidiarietà orizzontale e le sue applicazioni: un nuovo modo di amministrare, in https://www.astrid-online.it/static/upload/protected/SUSS/SUSSIDIARIETA–ORIZZ-PaperAstrid-2003.pdf