L’attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale nella legislazione regionale: la normativa ad hoc.
In ambito regionale una prima fase di attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale si rinviene all’indomani dell’introduzione della norma di cui all’articolo 4, comma 3 della L. n. 59/1997 (cd. «Legge Bassanini») che – come ricordato – nel realizzare il conferimento della generalità delle funzioni e dei compiti amministrativi dallo Stato verso il livello di governo più vicino possibile ai cittadini, ha ipotizzato che il processo dovesse avvenire in modo da poter anche consentire l’assolvimento di funzioni e compiti di rilevanza sociale da parte di famiglie, associazioni e comunità: in tale contesto, seppur – come evidenziato – il successivo D.lgs. n. 112/1998 («Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della l. 15 marzo 1997, n. 59») non ha previsto spazi realmente consistenti rispetto all’azione sussidiaria dei privati, un diverso e preminente ruolo è stato svolto dalle Regioni.
Procedendo ad una sommaria ricognizione può notarsi che alcune Regioni si sono limitate ad intervenire settore per settore con leggi specifiche (ad esempio in materia di servizi sociali o di trasporti ed infrastrutture), mentre altre (tra cui può citarsi il Friuli Venezia-Giulia) hanno emanato una legge di principio generale a cui ha fatto seguito una serie di leggi applicative settoriali.
La Regione Lombardia – parimenti ad altre sette Regioni, quali l’Emilia-Romagna, le Marche, il Lazio, l’Abruzzo, il Molise, la Basilicata ed il Veneto – ha emanato una legge organica, con l’obiettivo di dare attuazione unitaria, complessiva e definitiva alla L. n. 59 del 1997: fu approvata, infatti, la L.R. n. 1/2000 («Riordino del sistema delle autonomie in Lombardia. Attuazione del decreto legislativo n. 112 del 1998»), che all’articolo 1 («Disposizioni comuni») ha sancito al comma 9 che «per lo svolgimento delle funzioni e delle attività mantenute in capo alla Regione ovvero conferite con la presente legge agli enti locali ed alle autonomie funzionali, la Regione riconosce e valorizza, per le materie di propria competenza, il ruolo dell’autonomia dei privati esercitata anche attraverso le formazioni sociali e le loro forme associative» ed al comma 10 che «in attuazione del principio di sussidiarietà, la Regione, le province, i comuni, le comunità montane e le autonomie funzionali svolgono e coordinano l’attuazione delle attività e dei servizi di propria competenza promuovendo e valorizzando l’apporto delle formazioni sociali e dei soggetti privati, con particolare riferimento alle strutture rappresentative della società civile e agli organismi senza finalità di lucro».
Si è osservato in dottrina come tale formulazione rappresenti un significativo esempio di accezione in positivo della sussidiarietà orizzontale, in quanto intesa come dovere di intervento delle istituzioni pubbliche a sostegno dell’azione delle formazioni sociali e dei soggetti provati.
Altra notazione di rilievo è che in tale periodo – tra il 1997 ed il 2001 – i settori in cui le norme regionali relative alla sussidiarietà hanno trovato applicazione sono stati quelli dei servizi sociali, dello sport, dello spettacolo e della promozione delle attività culturali: è stato pure posto l’accento sull’emergere di una forte integrazione tra la dimensione verticale e quella orizzontale del principio de quo[1].
Una seconda fase, successiva alla riforma costituzionale del 2001, ha interessato l’attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale all’interno degli statuti regionali.
Con precipuo riferimento alle leggi statutarie – seppur senza alcuna pretesa di esaustività – può osservarsi come alcune Regioni si siano limitate a tratteggiare tale principio nei suoi elementi essenziali[2]: tra queste può annoverarsi la legge statutaria n. 1 del 2004 della Regione Lazio, che all’articolo 16 («Potestà amministrativa»), comma 6, afferma di favorire «sulla base del principio di sussidiarietà, l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività d’interesse generale».
Altre Regioni – come la Toscana, il Piemonte, l’Emilia-Romagna o la Campania – hanno invece dedicato più disposizioni alla sussidiarietà orizzontale, tra cui alcuni articoli tesi all’enunciazione dei principi ed altri articoli o commi all’attuazione del medesimo.
Analizzando lo Statuto della Regione Toscana[3] si nota, invero, che all’articolo 3 – nel quale vengono enucleati i «Principi generali» – il comma terzo sancisce che «la Regione sostiene i principi di sussidiarietà sociale e istituzionale; opera per l’integrazione delle politiche con le autonomie locali; riconosce e favorisce le formazioni sociali e il loro libero sviluppo».
Al Titolo VI viene poi delineato «Il sistema delle autonomie»: l’articolo 58 («Principio di sussidiarietà») afferma che «la Regione conforma la propria attività al principio di sussidiarietà e opera, a tal fine, per avvicinare nella più ampia misura ai cittadini l’organizzazione della vita sociale e l’esercizio delle funzioni pubbliche», mentre l’articolo 59 («Sussidiarietà sociale») al primo comma statuisce che «la Regione favorisce l’autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro aggregazioni per il diretto svolgimento di attività di riconosciuto interesse generale» ed al secondo comma che «l’attuazione del principio della sussidiarietà sociale è prioritariamente diretta al miglioramento del livello dei servizi, al superamento delle disuguaglianze economiche e sociali, a favorire la collaborazione dei cittadini e delle formazioni sociali, secondo le loro specificità, ai fini della valorizzazione della persona e dello sviluppo solidale delle comunità».
Appare interessante segnalare anche – nel Titolo VIII che disciplina «La partecipazione» – l’articolo 72 («Principi»), che al primo comma sancisce che «la legge promuove, secondo i principi dell’articolo 3, la partecipazione dei cittadini, dei residenti e dei soggetti sociali organizzati, nelle diverse forme: come iniziativa autonoma verso l’amministrazione, come libero apporto propositivo alle iniziative regionali, come intervento nelle fasi formali di consultazione, come contributo alla verifica degli effetti delle politiche regionali».
Preme altresì evidenziare come nello Statuto della Regione Emilia-Romagna – segnatamente all’articolo 64 («Enti, aziende, società e associazioni») – venga esplicitato per la prima volta, a fianco della sussidiarietà, il principio di proporzionalità, mediante una formulazione che sembra indicare un criterio in grado di definire l’estensione dell’intervento pubblico rispetto all’identificazione degli ambiti in cui esso si rende opportuno ed alle modalità attraverso le quali esso viene realizzato[4]: al primo comma della norma de qua si legge, difatti, che «la Regione, per attività inerenti allo sviluppo economico, sociale e culturale o ai servizi di rilevanza regionale può, con legge, nel rispetto dell’articolo 118 della Costituzione, promuovere e istituire enti o aziende dotati di autonomia funzionale ed amministrativa e può partecipare a società, associazioni o fondazioni. L’istituzione di enti o aziende o la partecipazione a società, associazioni o fondazioni avviene nel rispetto dei principi di proporzionalità e deve essere finalizzata allo svolgimento di attività di interesse generale dei cittadini, singoli o associati».
Degno di nota risulta essere pure lo Statuto della Regione Calabria, dove il principio di sussidiarietà viene assimilato al modello del cd. «Stato minimo», assistendosi ad una progressiva riduzione della sfera pubblica in corrispondenza con l’avanzare della presenza dei privati[5].
La L.R. n. 25/2004 («Statuto della regione Calabria»), difatti, all’articolo 2 («Princìpi e finalità») prevede al primo comma che «la Regione concorre a dare attuazione ai princìpi costituzionali sui quali si fonda la Repubblica Italiana, una e indivisibile, informando il proprio ordinamento ai princìpi di libertà, democrazia, eguaglianza, giustizia, solidarietà, sussidiarietà, pari dignità sociale, pace e non violenza», precisando al secondo comma che «la Regione ispira in particolare la sua azione al raggiungimento dei seguenti obiettivi:
[…]
- l’attuazione del principio di sussidiarietà, conferendo ai Comuni, alle Province e alle Città metropolitane tutte le funzioni e i compiti che non attengono ad esigenze unitarie per la collettività ed il territorio regionale, incentivando l’esercizio associato delle funzioni sulla base dei criteri di differenziazione, adeguatezza e prossimità, nonché promuovendo e valorizzando l’autonoma iniziativa delle formazioni sociali, delle autonomie funzionali e dei cittadini singoli o associati per lo svolgimento delle attività di interesse generale, di soddisfacimento dei diritti e di realizzazione della solidarietà sociale;
- il riconoscimento delle formazioni sociali, culturali, economiche e politiche nelle quali si esprime la personalità umana, promuovendo il libero svolgimento delle loro funzioni ed attività;
[…]
- la realizzazione di un sistema integrato di interventi e servizi, anche favorendo l’associazionismo e le attività di volontariato, volto a garantire i diritti alla sicurezza sociale, allo studio, alla salute dei cittadini, con specifica attenzione alle persone che vivono situazioni di disagio, operando per assicurare in ogni comunità del territorio regionale livelli essenziali di servizi;
[…]».
L’articolo 54 («Soggetti privati, enti, aziende e imprese regionali») sancisce al primo comma che «la Regione riconosce, garantisce e favorisce l’intervento delle autonomie locali, sociali e funzionali e dei soggetti privati nella promozione dello sviluppo economico, sociale e culturale del proprio territorio, nel rispetto del principio di sussidiarietà e di solidarietà», stabilendo al comma secondo – come innanzi anticipato – che «nel perseguimento degli obiettivi di cui al comma 1, la Regione promuove la programmata dismissione delle forme gestionali di tipo pubblico e orienta i suoi interventi alle sole funzioni di indirizzo generale, alla determinazione degli standard ed alla garanzia del corretto funzionamento dei servizi».
Passando, infine, alla Regione Lombardia, richiamando la Legge Regionale Statutaria n. 1/2008 («Statuto d’autonomia della Lombardia»), si osserva che nel Titolo I, tra «Principi generali», l’articolo 2 elenca gli «Elementi qualificativi della Regione», disponendo, al comma terzo, che «la Regione esprime l’autonomo governo della comunità lombarda. Garantisce la partecipazione dei singoli cittadini, delle formazioni sociali ed economiche e degli enti locali all’organizzazione politica, economica e sociale della Regione, per rendere effettivi l’esercizio dei diritti e l’adempimento dei doveri».
Di primario rilievo l’articolo 3, rubricato, per l’appunto, «Sussidiarietà», che al primo comma stabilisce che «la Regione riconosce e promuove il ruolo delle autonomie locali e funzionali e ispira la sua azione legislativa e amministrativa al principio di sussidiarietà», al comma secondo che «la Regione, in attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale, riconosce e favorisce l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, delle famiglie, delle formazioni e delle istituzioni sociali, delle associazioni e degli enti civili e religiosi, garantendo il loro apporto nella programmazione e nella realizzazione dei diversi interventi e servizi pubblici, con le modalità stabilite dalla legge regionale», concludendo, al comma terzo che «la Regione pone a fondamento della propria attività di governo il principio della leale collaborazione con lo Stato, con gli enti locali e con le autonomie funzionali e sociali».
Significativo appare altresì l’articolo 5 che, occupandosi delle «Autonomie funzionali e sociali», afferma al primo comma che «la Regione riconosce e promuove il ruolo delle autonomie funzionali come soggetti esponenziali di comunità aggregate intorno a interessi pubblici di rilevanza regionale e coordina la sua azione legislativa e amministrativa con le attività da queste svolte sul territorio» ed al secondo comma che «la Regione riconosce e garantisce le autonomie sociali come espressione del naturale processo di aggregazione delle persone e assicura la loro partecipazione alla formazione degli indirizzi generali della politica regionale».
Un certo rilievo è dato dagli articoli 8 («Partecipazione») e 9 («Pubblicità e trasparenza») agli istituti di partecipazione: l’articolo 8, in particolare, al primo comma dispone che «la Regione:
- a) promuove la partecipazione dei cittadini, singoli o associati, e il partenariato con le forze sociali ed economiche per la formazione delle politiche e per l’esercizio delle funzioni legislative e amministrative;
- b) favorisce la più ampia diffusione tra i cittadini dei risultati delle sue attività legislative e amministrative, utilizzando adeguate risorse informative e tecnologiche» ed al comma terzo che «la Regione promuove processi partecipativi valorizzando le iniziative autonome, quelle dei soggetti sociali organizzati e quelle delle competenze diffuse nella comunità regionale».
La particolare attenzione riservata alla disciplina della sussidiarietà si esplica non solo tra i «Principi generali», ma anche nell’apposito Titolo V («Partecipazione e strutture della sussidiarietà»), dove si prevede, all’articolo 54, il «Consiglio delle autonomie locali»[6], costituito da esponenti degli enti locali e delle loro organizzazioni maggiormente rappresentative: a mente del comma 8, inoltre, «il Consiglio delle autonomie locali si riunisce in composizione integrata da un massimo di quindici rappresentanti delle autonomie funzionali e sociali, per esprimere parere sullo Statuto, sul programma regionale di sviluppo e i suoi aggiornamenti, sui piani e programmi relativi all’innovazione economica e tecnologica, all’internazionalizzazione e alla competitività. Su tali atti il Consiglio regionale e la Giunta possono discostarsi dal parere con motivazione espressa in relazione ai rilievi formulati».
[1] DONATI D., Sussidiarietà e regioni nell’esperienza politico amministrativa, in Il principio di sussidiarietà tra politica e amministrazione, Atti del convegno Trieste 18 gennaio 2007, a cura di L. Franzese.
[2] MOI F., Sussidiarietà orizzontale, in http://www.consiglio.regione.toscana.it/upload/coccoina/documenti/oli/pubblicazioni/NUOVI%20STATUTI%20REGIONALI/12%20-%201-Relazione.pdf
[3] Legge statutaria n. 1/2005.
[4] DONATI D., Sussidiarietà e regioni nell’esperienza politico amministrativa, in Il principio di sussidiarietà tra politica e amministrazione, Atti del convegno Trieste 18 gennaio 2007, a cura di L. Franzese.
[5] DONATI D., Sussidiarietà e regioni nell’esperienza politico amministrativa, in Il principio di sussidiarietà tra politica e amministrazione, Atti del convegno Trieste 18 gennaio 2007, a cura di L. Franzese.
[6] https://www.regione.lombardia.it/wps/wcm/connect/39af4873-881a-4008-9158-46fef63d8f5e/sintesi+novit%C3%A0+statuto+RL.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=ROOTWORKSPACE-39af4873-881a-4008-9158-46fef63d8f5e-lSE6d6g