L’urbanizzazione del territorio come condizione per l’edificazione.
La presente disamina intende delineare i tratti principali della normativa vigente in tema di oneri di urbanizzazione in riferimento alla disciplina delle opere di urbanizzazione posta dal legislatore nazionale nel D.P.R. n. 380/2001 («T.U. Edilizia») quale approdo dell’evoluzione legislativa in materia, per poi soffermarsi brevemente sugli strumenti alternativi di cooperazione tra il settore pubblico e privato nella realizzazione delle opere pubbliche alla luce del nuovo «Codice dei contratti pubblici» (D.lgs. n. 36/2023[1]).
In via preliminare occorre richiamare il contesto normativo di riferimento e, prioritariamente, l’articolo 11, comma 2 del D.P.R. n. 380/2001, il quale enumera tra le caratteristiche del permesso di costruire – quali la trasferibilità e l’irrevocabilità – quella dell’onerosità, rinviando al successivo articolo 16 del D.P.R. n. 380/2001 per la disciplina di dettaglio.
Il predetto articolo 16, nello specificare che «il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione»[2], non solo individua le due componenti del contributo, ma opera anche quale limite delle contribuzioni che possono essere imposte ai privati, giacché l’obbligo di corrispondere somme aggiuntive rispetto a quanto da essi dovuto a titolo di contributo di costruzione non avrebbe alcuna copertura legislativa e si porrebbe conseguentemente in contrasto con l’articolo 23 della Costituzione secondo cui «nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge».
Il quadro succintamente delineato porta ad osservare, prima di proseguire nella disamina, che originariamente l’onerosità degli interventi edilizi, come regolata dal R.D. n. 1175/1931 («T.U. sulla finanza locale»), non prevedeva ai fini del rilascio di ogni titolo edilizio l’urbanizzazione dell’area: invero, seppure l’esigenza di accompagnare lo sviluppo degli aggregati urbani con la realizzazione di opere pubbliche o comunque destinate ad una fruizione pubblica è una felice intuizione che risale al pensiero dei socialisti utopisti di metà ottocento, la legislazione italiana, almeno sino all’introduzione della legge n. 1150/1942 («Legge urbanistica»), era priva di una disciplina specifica in materia di servizi funzionali ai nuovi insediamenti residenziali e produttivi.[3]
A ciò va aggiunto che, il presupposto dell’urbanizzazione dell’area con l’obiettivo di elevare la vita fisica e sociale della comunità attraverso la creazione di servizi funzionali è stato sancito solo con l’entrata in vigore della legge n. 765/1967 (cd. «Legge Ponte) che ha fornito un supporto concreto alla realizzazione di queste teorizzazioni di politica urbanistica novellando il disposto dell’articolo 31 della Legge n. 1150/1942 con la subordinazione della concessione dell’allora licenza «alla esistenza delle opere di urbanizzazione primaria o alla previsione da parte dei comuni dell’attuazione delle stesse nel successivo triennio o all’impegno dei privati di procedere alla attuazione delle medesime contemporaneamente alle costruzioni oggetto della licenza».
In tale contesto storico, la Legge n. 10/1977 (cd. «Legge Bucalossi») si è distaccata nettamente da questa impostazione – che non lasciava al privato la possibilità di sottrarsi all’esecuzione diretta delle opere di urbanizzazione primaria attraverso la monetizzazione degli oneri – subordinando il rilascio del titolo abilitativo alla corresponsione da parte del privato di un contributo commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione e lasciando allo stesso la possibilità di scomputare gli oneri e obbligarsi a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione con le modalità e le garanzie stabilite dal Comune.
Tutti questi principi sono stati traslati e integrati con le ulteriori normative intervenute che troviamo in buona parte inserite nel D.P.R. n. 380/2001: in particolare, il secondo comma dell’articolo 12 del D.P.R. n. 380/2001, nel disporre che «il permesso di costruire è comunque subordinato alla esistenza delle opere di urbanizzazione primaria o alla previsione da parte del comune dell’attuazione delle stesse nel successivo triennio, ovvero all’impegno degli interessati di procedere all’attuazione delle medesime contemporaneamente alla realizzazione dell’intervento oggetto del permesso», sancisce il principio per cui il permesso di costruire sia rilasciato in presenza delle necessarie opere di urbanizzazione.
La legislazione lombarda ha ribadito tale principio al secondo comma dell’articolo 36 della L.R. n. 12/2005 prevedendo che «il permesso di costruire è comunque subordinato alla esistenza delle opere di urbanizzazione primaria o alla previsione, da parte del comune, dell’attuazione delle stesse nel successivo triennio, ovvero all’impegno degli interessati di procedere all’attuazione delle medesime contemporaneamente alla realizzazione dell’intervento oggetto del permesso».
Sulla scorta di queste premesse, sembra potersi concludere che l’evoluzione della legislazione in materia di pianificazione urbanistica e di regolamentazione dello jus aedificandi confermi come l’esistenza o la realizzazione programmata delle infrastrutture di base – necessarie per consentire la costruzione degli edifici e per dotare le Città delle strutture necessarie all’erogazione dei servizi di interesse generale – si sia posta quale principio cardine dell’ordinamento urbanistico e condizione indispensabile per l’edificazione.
L’individuazione delle opere di urbanizzazione nella disciplina urbanistica del territorio: le opere di urbanizzazione primaria e secondaria.
Posto quanto sin qui rappresentato, preme ora evidenziare che il nostro ordinamento non fornisce una specifica definizione di «opere di urbanizzazione», limitandosi solo ad elencare in modo tassativo singole categorie di opere, distinguendole – in base alla tipologia di strutture – in primarie e secondarie secondo l’elencazione oggi riportata dall’articolo 16 del D.P.R. n. 380/2001 e, a livello regionale, dall’articolo 44 della L.R. n. 12/2005.
Entrambe le categorie di opere consentono l’effettivo utilizzo del territorio comunale edificato ed una qualità di vita adeguata all’accresciuta domanda di servizi collettivi. Tuttavia, la duplice scomposizione in opere di tipo primario o secondario effettuata dal legislatore corrisponde ad una diversa qualificazione dei diversi interventi da realizzare, la cui analisi appare imprescindibile al fine di comprendere le differenti finalità e caratteristiche delle stesse.
Nello specifico, l’articolo 16 del D.P.R. n. 380/2001 al comma 7 dispone che «gli oneri di urbanizzazione primaria sono relativi ai seguenti interventi: strade residenziali, spazi di sosta o di parcheggio, fognature, rete idrica, rete di distribuzione dell’energia elettrica e del gas, pubblica illuminazione, spazi di verde attrezzato»[4]; per poi aggiungere al successivo comma 7-bis che «tra gli interventi di urbanizzazione primaria di cui al comma 7 rientrano i cavedi multiservizi e i cavidotti per il passaggio di reti di telecomunicazioni, salvo nelle aree individuate dai comuni sulla base dei criteri definiti dalle regioni».
Con riguardo, invece, a quelle secondarie l’articolo 16, comma 8 prevede che «gli oneri di urbanizzazione secondaria sono relativi ai seguenti interventi: asili nido e scuole materne, scuole dell’obbligo nonché strutture e complessi per l’istruzione superiore all’obbligo, mercati di quartiere, delegazioni comunali, chiese e altri edifici religiosi, impianti sportivi di quartiere, aree verdi di quartiere, centri sociali e attrezzature culturali e sanitarie. Nelle attrezzature sanitarie sono ricomprese le opere, le costruzioni e gli impianti destinati allo smaltimento, al riciclaggio o alla distruzione dei rifiuti urbani, speciali, pericolosi, solidi e liquidi, alla bonifica di aree inquinate».
Su falsa riga di quanto previsto a livello nazionale, il legislatore regionale ha previsto al citato articolo 44, terzo comma della L.R. n. 12/2005 che «gli oneri di urbanizzazione primaria sono relativi alle seguenti opere: strade, spazi di sosta o di parcheggio, fognature, rete idrica, rete di distribuzione dell’energia elettrica e del gas, cavedi multiservizi e cavidotti per il passaggio di reti di telecomunicazioni, pubblica illuminazione, spazi di verde attrezzato», mentre ai sensi del quarto comma «gli oneri di urbanizzazione secondaria sono relativi alle seguenti opere: asili nido e scuole materne, scuole dell’obbligo e strutture e complessi per l’istruzione superiore all’obbligo, mercati di quartiere, presidi per la sicurezza pubblica, delegazioni comunali, chiese e altri edifici religiosi, impianti sportivi di quartiere, aree verdi di quartiere, centri sociali e attrezzature culturali e sanitarie, cimiteri, interventi di bonifica o di messa in sicurezza permanente e interventi di gestione sostenibile delle acque meteoriche».
Dal quadro normativo richiamato è possibile dunque ricavare che entra nella prima categoria tutto quanto è indispensabile per la concreta fruizione degli immobili: tali opere, garantendo le fondamentali condizioni di vita dei soggetti sotto il profilo della sicurezza, viabilità, salute, costituiscono presupposto necessario per il rilascio del permesso di costruire e risultano, dunque, indispensabili per qualsiasi intervento edilizio. Le opere di urbanizzazione secondaria costituiscono, invece, quelle attrezzature idonee a garantire i servizi necessari ai cittadini, fornendo un adeguato standard di civiltà, ma, a differenze della prima categoria di oneri, non sono indispensabili all’utilizzo immediato degli edifici da edificare e il Comune può scegliere quando procedere alla loro realizzazione.
La disciplina normativa della corresponsione degli oneri di urbanizzazione.
L’articolo 16, comma 2 del D.P.R. n. 380/2001 dispone che «la quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione va corrisposta al comune all’atto del rilascio del permesso di costruire e, su richiesta dell’interessato, può essere rateizzata», mentre al comma 3 prevede che «la quota di contributo relativa al costo di costruzione, determinata all’atto del rilascio, è corrisposta in corso d’opera, con le modalità e le garanzie stabilite dal comune, non oltre sessanta giorni dalla ultimazione della costruzione».
La Regione Lombardia – che ha una propria disciplina dei cd. oneri concessori, diversa per molti aspetti da quella contenuta nell’articolo 16 del D.P.R. n. 380/2001– dopo aver sancito all’articolo 43, comma 1 della L.R. n. 12/2005 che «I titoli abilitativi per interventi di nuova costruzione, ampliamento di edifici esistenti e ristrutturazione edilizia sono soggetti alla corresponsione degli oneri di urbanizzazione primaria, secondaria, nonché del contributo sul costo di costruzione, in relazione alle destinazioni funzionali degli interventi stessi», ha normato al successivo articolo 44 la corresponsione degli oneri di urbanizzazione.[5]
Fermo il quadro normativo di riferimento, la disamina dei presupposti per la corresponsione degli oneri di urbanizzazione richiede di fare un primo distinguo rispetto al costo di costruzione: invero, «mentre la quota del contributo per il rilascio del permesso di costruire commisurata al costo di costruzione risulta ontologicamente connessa alla tipologia e all’entità (superficie e volumetria) dell’intervento edilizio e vuole in qualche modo “compensare” la c.d. compartecipazione comunale all’incremento di valore della proprietà immobiliare in ragione della trasformazione del territorio consentita al privato istante, quella commisurata agli oneri di urbanizzazione assolve alla prioritaria funzione di compensare invece la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona, con la precisazione che per “aumento del carico urbanistico” deve intendersi tanto la necessità di dotare l’area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l’esigenza di utilizzare più intensamente quelle già esistenti» (Consiglio di Stato, Sez. II, 13/01/2022, n. 235)
Il contributo commisurato agli oneri di urbanizzazione, pur non avendo natura tributaria, «costituisce, comunque, un corrispettivo di diritto pubblico posto a carico del costruttore, connesso al rilascio della concessione edilizia, a titolo di partecipazione del concessionario ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae, e per la determinazione di esso deve essere fatto necessario ed esclusivo riferimento alle norme di legge che regolano i relativi criteri di conteggio, norme che vanno rigorosamente rispettate anche in osservanza del principio di cui all’art. 23 Costituzione, secondo il quale nessuna prestazione patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge» (T.A.R. Milano, (Lombardia) sez. II, 11/03/2022, n. 588)
Posto che le opere di urbanizzazione primarie e secondarie si caratterizzano per essere necessarie, rispettivamente, all’utilizzo degli edifici e alla vita di relazione degli abitanti di un territorio, il fondamento del contributo di urbanizzazione non consiste, quindi, nel titolo edilizio in sé, ma nella necessità di ridistribuire i costi sociali di tali opere, facendoli gravare su quanti beneficiano delle utilità derivanti dalla relativa presenza secondo modalità eque per la comunità.
A quanto detto consegue che, se rispetto ad una zona circoscritta sono già state sostenute le spese necessarie a fornire i suddetti servizi ai cittadini ivi residenti, un intervento edilizio che non implichi un maggior carico urbanistico nella medesima zona non può determinare la necessità di una nuova spesa per fornire i medesimi servizi già predisposti in quanto si giungerebbe, altrimenti, ad affermare la duplicazione di costi a fronte dell’unicità dei servizi. All’opposto, ove l’intervento edilizio assentito imponga un incremento del carico urbanistico nella zona interessata, gli oneri di urbanizzazione devono essere versati in vista della predisposizione degli strumenti idonei a far fronte ad un incremento di dette esigenze urbanistiche.
Le considerazioni da ultimo effettuate permettono di concludere che, la giustificazione sostanziale di tale forma di imposizione resta il carico urbanistico ingenerato da un nuovo insediamento o da un mutamento di destinazione d’uso da accertare in base alle peculiarità del caso di specie e, sulla scorta di ciò, «è ben possibile che un intervento di ristrutturazione e mutamento di destinazione d’uso possa non comportare l’obbligo della corresponsione del contributo nella misura in cui non risulti aggravato il carico urbanistico. Correlativamente, è altrettanto possibile che in caso di mutamento di destinazione di uso nell’ambito della stessa categoria urbanistica, faccia seguito un maggior carico urbanistico indotto dalla realizzazione di quanto assentito e siano quindi dovuti i relativi oneri concessori» (T.A.R. Torino, (Piemonte) sez. II, 02/05/2022, n. 412).
Difatti, non è automatico l’aumento del carico urbanistico derivante dal cambio di destinazione d’uso in quanto l’utilizzo di un fabbricato per un diverso uso potrebbe, invece, ridurre il carico urbanistico. In proposito, si segnala una recente pronuncia con cui il T.A.R. Toscana ha escluso la debenza degli oneri di urbanizzazione poiché «nella fattispecie – pur essendosi realizzato un cambio di destinazione d’uso tra categorie funzionali (da commerciale a residenziale), che per legge è urbanisticamente rilevante e quindi potenzialmente foriero di un incremento del carico urbanistico – l’intervento non ha determinato aumento di volumi, superfici o unità immobiliari; inoltre, il passaggio dalla destinazione commerciale a quella residenziale ha comportato una riduzione del carico urbanistico, sia sotto il profilo del traffico veicolare, sia sotto il profilo delle dotazioni destinate a parcheggi, posto che l’afflusso giornaliero di persone riconducibile ad un esercizio commerciale è superiore a quello relativo ad una singola unità abitativa; infine, l’intervento ricade in zona già ampiamente urbanizzata» (T.A.R. Firenze, (Toscana) sez. III, 03/05/2022, n. 607)
[1] Ai sensi dell’articolo 229, del D.lgs. n. 36/2023– rubricato «Entrata in vigore» – è previsto che «il codice entra in vigore, con i relativi allegati, il 1° aprile 2023», mentre al successivo comma 2 che «le disposizioni del codice, con i relativi allegati, acquistano efficacia il 1° luglio 2023».
[2] Come previsto dal comma 1.
[3] T.Galletto – «Opere di urbanizzazione», in Digesto civ., Utet, Torino, 1995, Volume XIII, 95.
[4] Tra le opere di urbanizzazione primaria sono incluse le infrastrutture di comunicazione elettronica per impianti radioelettrici e le opere relative, in forza dell’art. 86, comma 3, del d.lgs. 259 del 2003.
[5] cfr. paragrafo 4.