Il procedimento di approvazione dei Piani attuativi e loro varianti.
Il procedimento di adozione-approvazione dei Piani attuativi e loro varianti, nonché le modalità di interventi sostitutivi in caso di infruttuosa decorrenza dei termini, sono disciplinati all’articolo 14 della L.R. n. 12/2005 che al comma 1 prescrive che «i piani attuativi e loro varianti, conformi alle previsioni degli atti di P.G.T., sono adottati dalla Giunta comunale; nel caso si tratti di piani di iniziativa privata, l’adozione interviene entro novanta giorni dalla presentazione al Comune del Piano attuativo o della variante».[1]
Il predetto termine di novanta giorni può essere interrotto una sola volta qualora gli uffici comunali deputati all’istruttoria richiedano, con provvedimento espresso da assumere nel termine di trenta giorni dalla data di presentazione del Piano attuativo, le integrazioni documentali, ovvero le modifiche progettuali ritenute necessarie per l’adeguamento dello stesso alle prescrizioni normative vigenti e, in questo caso, il termine di novanta giorni decorre nuovamente e per intero dalla data di presentazione della documentazione integrativa, ovvero delle modifiche progettuali richieste.[2]
I competenti uffici comunali danno comunicazione al soggetto proponente della conclusione della fase istruttoria indipendentemente dall’esito della medesima e, in caso di conclusione in senso negativo, la stessa pone termine al procedimento di adozione dei Piani attuativi e loro varianti.[3]
L’articolo 14 precisa al comma 1-bis che «all’interno del tessuto urbano consolidato, la modalità di attuazione delle previsioni stabilite a mezzo di piano attuativo conforme al PGT è il permesso di costruire convenzionato ai sensi dell’articolo 28-bis del d.P.R. 380/2001, non applicabile nel caso di lotti liberi e fatta salva la facoltà del proponente di procedere con piano attuativo in luogo del permesso di costruire convenzionato. La convenzione relativa al permesso di costruire di cui al presente comma ha i medesimi contenuti della convenzione di cui all’articolo 46 ed è approvata dalla giunta comunale».[4]
La norma in menzione persegue prevedendo il deposito della delibera di adozione per quindici giorni consecutivi nella segreteria comunale, unitamente a tutti gli elaborati; gli atti sono altresì pubblicati nel sito informatico dell’amministrazione comunale. Del deposito e della pubblicazione nel sito informatico dell’amministrazione comunale è data comunicazione al pubblico mediante avviso affisso all’albo pretorio[5] e, durante detto periodo, «chiunque ha facoltà di prendere visione degli atti depositati e, entro quindici giorni decorrenti dalla scadenza del termine per il deposito, può presentare osservazioni».[6]
Entro sessanta giorni dalla scadenza del termine di presentazione delle osservazioni il comma 4 dispone che «a pena di inefficacia degli atti assunti, la giunta comunale approva il piano attuativo decidendo nel contempo sulle osservazioni presentate». Qualora il piano attuativo introduca varianti agli atti di P.G.T., il comma 5 prevede che «dopo l’adozione da parte del Consiglio comunale, si applica quanto previsto dall’articolo 13, commi da 4 a 12».
L’infruttuosa decorrenza del termine di novanta giorni posto dal comma 1 per l’adozione del Piano attuativo di iniziativa privata costituisce presupposto per la richiesta di intervento sostitutivo[7] che viene esercitato dalla Regione, ovvero dalle Province a far tempo dall’efficacia del rispettivo Piano territoriale di coordinamento provinciale.[8]
Al fine di attivare detto intervento sostitutivo, «chi ha presentato il piano attuativo, verificata l’inerzia comunale, può, con atto notificato o trasmesso in plico raccomandato con avviso di ricevimento, intimare al Comune di provvedere nel termine di quindici giorni dal ricevimento della richiesta»[9], decorso il quale «chi ha presentato il piano attuativo può inoltrare al dirigente della competente struttura regionale o provinciale istanza per la nomina di un commissario ad acta; il dirigente provvede sulla richiesta nel termine di quindici giorni dal ricevimento dell’istanza, invitando il Comune ad assumere il provvedimento conclusivo del procedimento di adozione del piano attuativo entro trenta giorni dal ricevimento della comunicazione stessa, che si intende quale avvio del procedimento sostitutivo ai sensi dell’articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241».[10]
Scaduto inutilmente il termine di cui sopra, il Presidente della Giunta regionale o provinciale o l’assessore competente, se delegato, «nomina, nei successivi quindici giorni, un commissario ad acta, scelto tra i soggetti iscritti all’albo di cui all’articolo 31»[11] che, entro il termine di trenta giorni dalla nomina, «assume, in via sostitutiva, gli atti e i provvedimenti necessari per la conclusione del procedimento di adozione del Piano attuativo; gli oneri derivanti dall’attività del commissario ad acta sono posti a carico del Comune inadempiente». [12]
L’articolo 14 si chiude prevedendo al comma 12 che «non necessita di approvazione di preventiva variante la previsione, in fase di esecuzione, di modificazioni planivolumetriche, a condizione che queste non alterino le caratteristiche tipologiche di impostazione dello strumento attuativo stesso, non incidano sul dimensionamento globale degli insediamenti e non diminuiscano la dotazione di aree per servizi pubblici e di interesse pubblico o generale».
Piani attuativi e V.A.S.
Posto quanto sin qui rappresentato in ordine al rapporto tra pianificazione urbanistica e pianificazione attuativa, occorre ora dare atto di un’ulteriore tematica, afferente la sottoposizione dei Piani attuativi alla valutazione ambientale strategica (V.A.S.).
In via preliminare si rammenta che, la valutazione ambientale strategica rappresenta un procedimento amministrativo volto a garantire l’integrazione delle considerazioni ambientali nell’ambito dell’elaborazione e adozione degli strumenti di pianificazione e programmazione al fine di assicurare «un elevato livello di protezione dell’ambiente» e di «promuovere lo sviluppo sostenibile».[13]
Tale procedura, introdotta dalla Direttiva comunitaria 2001/42/CE, è stata recepita a livello nazionale dal D.lgs. n. 152/2006 (cd. «T.U. ambientale»[14]) che, dopo aver previsto all’articolo 6, comma 1 che «la valutazione ambientale strategica riguarda i piani e i programmi che possono avere impatti significativi sull’ambiente e sul patrimonio culturaleprecisa al secondo comma lettera a) che – fatto salvo quanto disposto al comma 3 – la stessa viene effettuata per tutti i Piani e i Programmi che «a) che sono elaborati per la valutazione e gestione della qualità dell’aria ambiente, per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, e che definiscono il quadro di riferimento per l’approvazione, l’autorizzazione, l’area di localizzazione o comunque la realizzazione dei progetti elencati negli allegati II, II-bis, III e IV del presente decreto». Il comma 3 aggiunge che «per i piani e i programmi di cui al comma 2 che determinano l’uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al comma 2, la valutazione ambientale è necessaria qualora l’autorità competente valuti che producano impatti significativi sull’ambiente, secondo le disposizioni di cui all’articolo 12 e tenuto conto del diverso livello di sensibilità ambientale dell’area oggetto di intervento».
Il Piano attuativo, in quanto atto di pianificazione territoriale, ricade nella definizione di cui al citato articolo 6, comma 2, lettera a) e comma 3 del D.lgs. n. 152/2006: esso è un atto di pianificazione territoriale concernente l’uso di piccole aree a livello locale, per il quale è necessario procedere alla verifica di assoggettabilità a V.A.S. (cd. screening) di cui all’articolo 12. Conseguentemente, la procedura di screening è necessaria per qualunque pianificazione attuativa, a nulla rilevando che il Piano attuativo sia conforme alla disciplina del P.R.G., perché questa rispondenza attiene al livello urbanistico e non a quello ambientale. [15]
A questo punto, dopo aver chiarito che il Piano attuativo rientra nell’ambito applicativo della normativa che prevede l’assoggettamento alla procedura in parola, occorre soffermarsi sui casi in cui il legislatore nazionale ha inteso escluderne la sottoposizione.
Si rileva in primo luogo che l’articolo 12, comma 6 del D.lgs. n. 152/2006 prescrive che «la verifica di assoggettabilità a VAS ovvero la VAS relative a modifiche a piani e programmi ovvero a strumenti attuativi di piani o programmi già sottoposti positivamente alla verifica di assoggettabilità di cui all’art. 12 o alla VAS di cui agli artt. da 12 a 17» si limiti «ai soli effetti significativi sull’ambiente che non siano stati precedentemente considerati dagli strumenti normativamente sovraordinati».
In tale contesto, assume rilevanza la modifica alla legge urbanistica n. 1150/1942 introdotta dal cd. «decreto sviluppo»[16], con cui il legislatore nazionale ha espressamente escluso la necessità di sottoporre a V.A.S. un Piano attuativo di uno strumento urbanistico generale già sottoposto a tale valutazione, nel caso in cui quest’ultimo abbia definito gli elementi essenziali di trasformazione dell’area.
Nel dettaglio, l’articolo 5, comma 8 della legge n. 106/2011 ha aggiunto all’articolo 16 della legge urbanistica n. 1150/1942 il comma 12 secondo cui «lo strumento attuativo di piani urbanistici già sottoposti a valutazione ambientale strategica non è sottoposto a valutazione ambientale strategica né a verifica di assoggettabilità qualora non comporti variante e lo strumento sovraordinato in sede di valutazione ambientale strategica definisca l’assetto localizzativo delle nuove previsioni e delle dotazioni territoriali, gli indici di edificabilità, gli usi ammessi e i contenuti piani volumetrici, tipologici e costruttivi degli interventi, dettando i limiti e le condizioni di sostenibilità ambientale delle trasformazioni previste».
Prosegue il medesimo comma 12 affermando che «nei casi in cui lo strumento attuativo di piani urbanistici comporti variante allo strumento sovraordinato, la valutazione ambientale strategica e la verifica di assoggettabilità sono comunque limitate agli aspetti che non sono stati oggetto di valutazione sui piani sovraordinati», per poi concludere che «i procedimenti amministrativi di valutazione ambientale strategica e di verifica di assoggettabilità sono ricompresi nel procedimento di adozione e di approvazione del piano urbanistico o di loro varianti non rientranti nelle fattispecie di cui al presente comma».
Detta disposizione, presupponendo la V.A.S. quale parte integrante del Piano, ne prevede la integrazione e/o modifica in relazione alle varianti che vengano introdotte al medesimo, mentre ne esclude la necessità in sede di strumento attuativo del Piano, laddove la V.A.S. del Piano abbia correttamente e preventivamente definito l’assetto localizzativo delle nuove previsioni e delle dotazioni territoriali, gli indici di edificabilità, gli usi ammessi e i contenuti piani volumetrici, tipologici e costruttivi degli interventi, dettando i limiti e le condizioni di sostenibilità ambientale.
Questa norma ha una natura derogatoria rispetto al richiamato principio generale e persegue un obiettivo di semplificazione che è, però, circoscritto alla sola ipotesi in cui si tratti di un Piano di attuazione di un Piano urbanistico di livello superiore già sottoposto a V.A.S. Infatti, poiché profili urbanistici e paesaggistici sono correlati, ma non pienamente sovrapponibili, la circostanza che il Piano sia conforme allo strumento urbanistico generale nulla dice sulla compatibilità ambientale ove il secondo non sia stato preceduto da V.A.S.; diversamente -se il Piano attuativo è conforme – l’impatto sull’ambiente viene valutato attraverso la procedura inerente il Piano generale e reiterare la V.A.S. in presenza di disposizioni meramente attuative costituisce un’inutile duplicazione.[17]
[1] Si rammenta che l’articolo 12, comma 4, come modificato dall’articolo 3, comma 1,lettera q), della legge n. 18/2019, dispone che «Per la presentazione del piano attuativo è sufficiente il concorso dei proprietari degli immobili interessati rappresentanti la maggioranza assoluta del valore di detti immobili in base all’imponibile catastale risultante al momento della presentazione del piano, costituiti in consorzio ai sensi dell’articolo 27, comma 5, della legge 1 agosto 2002, n. 166 (Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti). In tal caso, il sindaco provvede, entro dieci giorni dall’approvazione del piano attuativo, ad attivare la procedura di cui all’articolo 27, comma 5, della legge 166/2002».
[2] Come previsto dal comma 1 dell’articolo 14 della L.R. n. 12/2005.
[3] Come previsto dal comma 1 dell’articolo 14 della L.R. n. 12/2005.
[4] Comma introdotto dall’articolo 13, comma 1, L.R. n. 14/2016, poi modificato dall’articolo 3, comma 1, lettera r), L.R. n. 18/2019.
[5] Come previsto dal comma 2 dell’articolo 14 della L.R. n. 12/2005.
[6] Come previsto dal comma 3 dell’articolo 14 della L.R. n. 12/2005.
[7] Come previsto dal comma 6 dell’articolo 14 della L.R. n. 12/2005.
[8] Come previsto dal comma 7 dell’articolo 14 della L.R. n. 12/2005.
[9] Come previsto dal comma 8 dell’articolo 14 della L.R. n. 12/2005.
[10] Come previsto dal comma 9 dell’articolo 14 della L.R. n. 12/2005.
[11] Come previsto dal comma 10 dell’articolo 14 della L.R. n. 12/2005.
[12] Come previsto dal comma 11 dell’articolo 14 della L.R. n. 12/2005.
[13] Come previsto dall’articolo 1 della Direttiva n. 2001/42/CE.
[14] Decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 – «Norme in materia ambientale».
[15] Sul punto, la pronuncia T.A.R. Roma, (Lazio) sez. II, 01/04/2022, n.3798.
[16] Legge 12 luglio 2011, n. 106 – «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 13 maggio 2011, n. 70, concernente Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia».
[17] T.A.R. Roma, (Lazio) sez. II, 01/04/2022, n.3798.