Attività edilizia libera in zona vincolata: serve l’autorizzazione paesaggistica?
Sulla scorta di quanto esposto nell’ambito della trattazione in materia di edilizia libera è opportuno svolgere alcune considerazioni con riguardo alla realizzazione delle opere eseguibili liberamente laddove ricorra un vincolo di tutela di un bene culturale o paesaggistico.
In tali ipotesi, a mente dell’articolo 6 del D.P.R. n. 380/2001 che, come ampiamente ricordato, fa salve le disposizioni contenute nel cd. «Codice dei beni culturali e del paesaggio» di cui al D.lgs. n. 42/2004, risulta comunque necessario munirsi dell’autorizzazione prescritta dall’articolo 21 («Interventi soggetti ad autorizzazione») per i beni culturali o dall’articolo 146 («Autorizzazione») per i beni paesaggistici.
Analizzando il rapporto tra norme di tutela paesaggistica e profili edilizio-urbanistici può notarsi come anche il comma quarto del richiamato articolo 146 precisi che «l’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio».
La giurisprudenza amministrativa ha peraltro ritenuto che «nessun rilievo può avere la circostanza che le opere eseguite senza previa autorizzazione paesistica ricadano, sotto il profilo urbanistico, nell’attività edilizia libera» (T.A.R. Brescia (Lombardia), sez. II, n. 528/2020), atteso che le discipline de quibus sono sorrette da finalità differenti, esprimendo pertanto significati diversi.
In proposito il T.A.R. di Roma ha recentemente ribadito il «[…] consolidato orientamento giurisprudenziale, anche di questo Tribunale, secondo cui, la realizzazione di opere edilizie in area vincolata in assenza di autorizzazione paesaggistica obbliga l’amministrazione comunale, ai sensi di quanto espressamente previsto dall’art. 27 comma 2 D.P.R. n. 380/2001, ad irrogare la più grave delle sanzioni previste dal D.P.R. n. 380/2001, ossia quella demolitorio/acquisitiva di cui all’art. 31, e ciò a prescindere dal regime autorizzatorio eventualmente disatteso e, quindi, finanche nell’ipotesi di attività edilizia libera (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. II quater, 1.07.2021, n. 7811; 31.03.2021, n. 3856; T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 1/06/2021, n. 01372)» (T.A.R Roma (Lazio), sez. II-quater, n. 2924/2022)[1].
Deve pure considerarsi che l’articolo 149 («Interventi non soggetti ad autorizzazione») stabilisce che, ferme le eccezioni ivi previste, «non è comunque richiesta l’autorizzazione prescritta dall’articolo 146, dall’articolo 147 e dall’articolo 159:
- a) per gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e l’aspetto esteriore degli edifici;
- b) per gli interventi inerenti l’esercizio dell’attività agro-silvo-pastorale che non comportino alterazione permanente dello stato dei luoghi con costruzioni edilizie ed altre opere civili, e sempre che si tratti di attività ed opere che non alterino l’assetto idrogeologico del territorio;
- c) per il taglio colturale, la forestazione, la riforestazione, le opere di bonifica, antincendio e di conservazione da eseguirsi nei boschi e nelle foreste indicati dall’articolo 142, comma 1, lettera g), purché previsti ed autorizzati in base alla normativa in materia».
Si rinviene una pronuncia al riguardo con la quale si è statuito che «l’art. 146 del Dlgs. 22 aprile 2004, n. 42, a tutela del paesaggio pone la regola generale secondo cui ogni intervento che comporti modificazioni o rechi pregiudizio all’aspetto esteriore delle aree vincolate è assoggettato al previo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.
L’art. 149, lett. b), esclude la necessità dell’autorizzazione gli interventi “inerenti l’esercizio dell’attività agro-silvo-pastorale che non comportino alterazione permanente dello stato dei luoghi con costruzioni edilizie ed altre opere civili, e sempre che si tratti di attività ed opere che non alterino l’assetto idrogeologico del territorio”» facendo riferimento «alle modificazioni normali della forma del territorio, inerenti all’usuale pratica agricola (cfr. Consiglio Sez. VI, 10 febbraio 2015, n. 717; id. 10 febbraio 2015, n. 718).
Le serre, benché mobili, in ragione del loro impatto e della ricorrenza quantomeno stagionale, sono oggettivamente idonee a compromettere i valori del paesaggio incidendo in maniera apprezzabile, sia in senso fisico che estetico, sull’assetto ambientale territoriale, e rientrano pertanto nell’ampio concetto di “opere civili” (da intendersi come comprensivo, nella più vasta accezione, delle “costruzioni”, “manufatti” o “interventi realizzati per opera dell’uomo […]), per le quali l’art. 149, comma 1, lett. b), prevede la necessità dell’autorizzazione paesaggistica.
Pertanto, posto che […] il titolo abilitativo edilizio e paesaggistico sono tra loro autonomi e non vi è alcuna correlazione automatica tra gli interventi edilizi liberi e gli interventi assoggettati al previo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, come è stato osservato (cfr. tar Lombardia, Brescia, Sez. II, 11 giugno 2013, n. 557), deve ritenersi che, benché la serra mobile “ricada nell’attività edilizia libera, l’autorizzazione paesistica rimane indispensabile, in quanto anche questi manufatti possono recare pregiudizio ai valori paesistici e ambientali protetti ed esigono quindi un esame preventivo da parte dell’autorità competente”» (T.A.R. Veneto, sez. II, n. 1007/2017).
Stante quanto sin qui illustrato, in ultima analisi non può – tuttavia – non tenersi conto dell’intervenuta introduzione del «Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata» di cui al D.P.R. n. 31/2017, il quale individua alcuni interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica ed altri, classificabili come «di lieve entità», soggetti a procedimento autorizzatorio semplificato.
Nel primo caso bisogna far riferimento all’articolo 2 («Interventi ed opere non soggetti ad autorizzazione paesaggistica»), a mente del quale «non sono soggetti ad autorizzazione paesaggistica gli interventi e le opere di cui all’Allegato «A» nonché quelli di cui all’articolo 4[2]»: sulla scorta delle previsioni de quibus, appare pertanto utile verificare se l’intervento da porre in essere risulti ricompreso in una delle ipotesi di esenzione dall’obbligo di preventiva autorizzazione paesaggistica. Tra le voci dell’Allegato A che potrebbero venire in rilievo si ricordano, in particolare, le seguenti:
«[…] A.4. interventi indispensabili per l’eliminazione di barriere architettoniche, quali la realizzazione di rampe esterne per il superamento di dislivelli non superiori a 60 cm, l’installazione di apparecchi servoscala esterni, nonché’ la realizzazione, negli spazi pertinenziali interni non visibili dallo spazio pubblico, di ascensori esterni o di altri manufatti consimili;
[…] A.6. installazione di pannelli solari (termici o fotovoltaici) a servizio di singoli edifici, laddove posti su coperture piane e in modo da non essere visibili dagli spazi pubblici esterni; installazione di pannelli solari (termici o fotovoltaici) a servizio di singoli edifici, purché integrati nella configurazione delle coperture, o posti in aderenza ai tetti degli edifici con la stessa inclinazione e lo stesso orientamento della falda degli edifici, ai sensi dell’art. 7-bis del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, non ricadenti fra quelli di cui all’art. 136, comma 1, lettere b) e c), del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42;
[…] A.10. opere di manutenzione e adeguamento degli spazi esterni, pubblici o privati, relative a manufatti esistenti, quali marciapiedi, banchine stradali, aiuole, componenti di arredo urbano, purché eseguite nel rispetto delle caratteristiche morfo-tipologiche, dei materiali e delle finiture preesistenti, e dei caratteri tipici del contesto locale;
[…] A.12. interventi da eseguirsi nelle aree di pertinenza degli edifici non comportanti significative modifiche degli assetti planimetrici e vegetazionali, quali l’adeguamento di spazi pavimentati, la realizzazione di camminamenti, sistemazioni a verde e opere consimili che non incidano sulla morfologia del terreno, nonché, nelle medesime aree, la demolizione parziale o totale, senza ricostruzione, di volumi tecnici e manufatti accessori privi di valenza architettonica, storica o testimoniale, l’installazione di serre ad uso domestico con superficie non superiore a 20 mq, a condizione che tali interventi non interessino i beni di cui all’art. 136, comma 1, lettera b) del Codice;
[…] A.22. installazione di tende parasole su terrazze, prospetti o in spazi pertinenziali ad uso privato;
[…] A.27. interventi di manutenzione o sostituzione, senza ampliamenti dimensionali, delle strutture amovibili esistenti situate nell’ambito di strutture ricettive all’aria aperta già munite di autorizzazione paesaggistica, eseguiti nel rispetto delle caratteristiche morfo-tipologiche, dei materiali e delle finiture esistenti;
A.28. smontaggio e rimontaggio periodico di strutture stagionali munite di autorizzazione paesaggistica; […]».
Nel secondo caso – dunque con riguardo agli «Interventi ed opere di lieve entità soggetti a procedimento autorizzatorio semplificato» disciplinato al Capo II del Regolamento de quo – l’articolo 3 del D.P.R. n. 31/2017 rinvia invece all’elenco di cui all’Allegato B[3], al quale si potrà fare riferimento per individuare le opere eventualmente autorizzabili con procedura semplificata.
[1] https://biblus.acca.it/manufatti-in-edilizia-libera-in-area-vincolata-occorre-lautorizzazione-paesaggistica/
[2] L’articolo 4 («Esonero dall’obbligo di autorizzazione paesaggistica per particolari categorie di interventi») prevede che:
«1. Qualora nel provvedimento di vincolo, ovvero nel piano paesaggistico, siano contenute le specifiche prescrizioni d’uso intese ad assicurare la conservazione e la tutela del bene paesaggistico, le seguenti categorie di interventi ed opere sono esonerate dall’obbligo di autorizzazione paesaggistica semplificata:
- a) gli interventi e le opere di cui alle voci A.2, ultimo periodo, A.5, A.7, A.13 e A.14 dell’Allegato «A», sottoposti al procedimento autorizzatorio semplificato in base al combinato disposto delle corrispondenti voci degli Allegati «A» e «B» nel caso in cui riguardino aree o immobili vincolati ai sensi dell’articolo 136, comma 1, del Codice, lettere a), b) e c), limitatamente, per quest’ultima, agli immobili di interesse storico-architettonico o storico-testimoniale, ivi compresa l’edilizia rurale tradizionale, isolati o ricompresi nei centri o nuclei storici;
- b) gli interventi e le opere di cui alle voci B.6, B.13, B.26 e B.36.
- La regione e il Ministero danno adeguata pubblicità sui rispettivi siti istituzionali della riscontrata condizione di esonero dall’obbligo di cui al comma 1. L’esonero decorre dalla data di pubblicazione del relativo avviso sui siti istituzionali.
- Nelle regioni nelle quali sono stati stipulati gli accordi di collaborazione tra il Ministero, la regione e gli enti locali di cui all’articolo 12, comma 2, del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2014, n. 106, come modificato dall’articolo 25, comma 2, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, nell’ambito territoriale di efficacia degli accordi medesimi, sono esonerati dall’obbligo di autorizzazione paesaggistica semplificata gli interventi di cui alle voci B.6, B.13, B.26 e B.36 dell’Allegato «B».
- Sono fatti salvi in ogni caso gli specifici accordi di collaborazione già intervenuti tra Ministero e singole regioni, stipulati ai sensi dell’articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni».
[3] https://www.studiotecnicopagliai.it/lavori-senza-permessi-edilizi-in-zone-con-vincolo-paesaggistico/