GENNAIO 2024 La pianificazione territoriale sovracomunale

La pianificazione territoriale sovracomunale: il piano territoriale di coordinamento provinciale ed il piano territoriale regionale nella L.R. n. 12/2005

Tornando alla Parte I «PIANIFICAZIONE DEL TERRITORIO» della L.R. n. 12/2005, preme soffermarsi – per quanto concerne la pianificazione territoriale sovracomunale – sul Capo III «Piano territoriale di coordinamento provinciale» e sul Capo IV «Piano territoriale regionale» del Titolo II, dedicato – come ricordato – agli «STRUMENTI DI GOVERNO DEL TERRITORIO».

L’articolo 15 disciplina i «Contenuti del piano territoriale di coordinamento provinciale»: al primo comma viene sancito che «con il piano territoriale di coordinamento provinciale, di seguito denominato PTCP, la provincia definisce, ai sensi e con gli effetti di cui all’articolo 2, comma 4, gli obiettivi generali relativi all’assetto e alla tutela del proprio territorio connessi ad interessi di rango provinciale o sovracomunale o costituenti attuazione della pianificazione regionale; sono interessi di rango provinciale e sovracomunale quelli riguardanti l’intero territorio provinciale o comunque quello di più comuni. Il PTCP è atto di indirizzo della programmazione socio-economica della provincia ed ha efficacia paesaggistico-ambientale per i contenuti e nei termini di cui ai commi seguenti».

Passando ad illustrare alcuni di tali contenuti giova soffermarsi sul comma secondo, il quale stabilisce che «il PTCP, per la parte di carattere programmatorio:

a) definisce, avvalendosi degli strumenti di cui all’articolo 3, il quadro conoscitivo del proprio territorio come risultante dalle trasformazioni avvenute;
b) indica gli obiettivi di sviluppo economico-sociale a scala provinciale, a tal fine raccordando le previsioni dei piani di settore la cui approvazione è demandata per legge alla provincia e approfondendo i contenuti della programmazione regionale, nonché, eventualmente, proponendo le modifiche o integrazioni della programmazione regionale ritenute necessarie;
c) indica elementi qualitativi a scala provinciale o sovracomunale, sia orientativi che prevalenti, secondo le qualificazioni della presente legge, per la pianificazione comunale e dispone i contenuti minimi sui temi di interesse sovracomunale che devono essere previsti nel documento di piano, nel piano delle regole e nel piano dei servizi;
d) definisce criteri per l’organizzazione, il dimensionamento, la realizzazione e l’inserimento ambientale e paesaggistico con le adeguate opere di rinverdimento e piantagione delle infrastrutture riguardanti il sistema della mobilità ed il relativo coordinamento tra tali criteri e le previsioni della pianificazione comunale;
e) stabilisce, in coerenza con la programmazione regionale e con i criteri di cui alla lettera d), il programma generale delle maggiori infrastrutture riguardanti il sistema della mobilità e le principali linee di comunicazione, di cui definisce la relativa localizzazione sul territorio, avente valore indicativo, fatti salvi i casi di prevalenza di cui all’articolo 18;
f) individua i corridoi tecnologici ove realizzare le infrastrutture di rete di interesse sovracomunale, definendone i criteri per l’inserimento ambientale e paesaggistico, in particolare delle opere di riqualificazione del sistema verde locale;
g) prevede indicazioni puntuali per la realizzazione di insediamenti di portata sovracomunale, se definiti come tali dai PGT dei comuni;
h) indica modalità per favorire il coordinamento tra le pianificazioni dei comuni, prevedendo anche forme compensative o finanziarie, eventualmente finalizzate all’incentivazione dell’associazionismo tra i comuni;

h bis) recepisce, in dipendenza dell’ambito territoriale omogeneo in cui è stato disaggregato il territorio provinciale o della città metropolitana, i criteri, indirizzi e linee tecniche introdotti dal PTR per contenere il consumo di suolo;

h ter) stabilisce modalità di stima degli obiettivi quantitativi di sviluppo complessivo, da assumersi in seno ai PGT, coerentemente coi criteri, indirizzi e linee tecniche introdotti dal PTR

h quater) indica i criteri di valutazione della compatibilità dei PGT comunali, avuto riguardo al rispetto della soglia comunale di consumo di suolo nel rispetto dei contenuti del PTR».

Il comma terzo prevede che «in ordine alla tutela ambientale, all’assetto idrogeologico e alla difesa del suolo, il PTCP definisce l’assetto idrogeologico del territorio secondo quanto disposto dall’articolo 56», mentre al comma quarto si stabilisce che «il PTCP, acquisite le proposte dei comuni, definisce, in conformità ai criteri deliberati dalla Giunta regionale[1], gli ambiti destinati all’attività agricola di interesse strategico, analizzando le caratteristiche, le risorse naturali e le funzioni e dettando i criteri e le modalità per individuare a scala comunale le aree agricole, nonché specifiche norme di valorizzazione, di uso e di tutela, in rapporto con strumenti di pianificazione e programmazione regionali, ove esistenti[2]»: a mente del comma quinto «tale individuazione ha efficacia prevalente ai sensi dell’articolo 18, nei limiti della facoltà dei comuni di apportarvi, in sede di redazione del piano delle regole, rettifiche, precisazioni e miglioramenti derivanti da oggettive risultanze riferite alla scala comunale. In tal caso per l’approvazione di detto piano si applicano anche i commi 5 e 7 dell’articolo 13»[3].

Con riguardo all’individuazione degli ambiti agricoli strategici preme evidenziare un’importante e recente pronuncia resa dalla IV sezione del Consiglio di Stato, la sentenza n. 2238/2023[4], con la quale si è ritenuta fondata la tesi per la quale «ai fini della classificazione come “ambiti agricoli” nel Piano territoriale di coordinamento provinciale non basta che si tratti genericamente di “ambiti destinati all’attività agricola” ma deve anche trattarsi di ambiti “aventi interesse strategico”, nel rispetto dei criteri approvati con la D.G.R. n. VIII/8059 del 19.09.2008 che, al punto 2.1, stabilisce che devono considerarsi quali AAS “quelle parti di territorio provinciale connotate da uno specifico e peculiare rilievo, sotto il profilo congiunto, dell’esercizio dell’attività agricola, dell’estensione e delle caratteristiche agronomiche del territorio”» atteso che «sempre i criteri regionali precisano che gli elementi la cui presenza deve essere verificata “sotto il profilo congiunto” sono il riconoscimento della particolare rilevanza dell’attività agricola, l’estensione e la continuità territoriale di scala sovracomunale, anche in rapporto alla continuità ed all’economia di scala produttiva, e le condizioni di specifica produttività dei suoli».

La medesima pronuncia ha statuito inoltre che «è indubbiamente vero che secondo un risalente insegnamento l’amministrazione non è tenuta a corredare di una puntuale motivazione le scelte operate in sede di pianificazione urbanistica, con riferimento alle singole aree (c.d. motivazione polverizzata) ma allorquando, come nel caso di specie, è contestata in fatto, sub specie di eccesso di potere per travisamento, anche la sussistenza dei presupposti di fatto per ricondurre una determinata area nell’ambito di una determinata zonizzazione, l’amministrazione è tenuta a dimostrare in giudizio che la sussistenza di detto presupposto, e con esso la razionalità della scelta operata, sia stata adeguatamente accertata (e ciò già in sede procedimentale), richiamando ed evidenziando i criteri generali seguiti nell’impostazione del piano oppure ogni altro elemento ritenuto utile a giustificare la scelta e, ancor prima, a dimostrare la sussistenza del fattuale presupposto che l’abbia resa possibile: ossia, in questo caso, la concreta ed effettiva esistenza, nell’area di riferimento, di attività agricole di interesse strategico» (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, n. 2238/2023).

L’articolo 17 della L.R. n. 12/2005 reca delle puntuali disposizioni in ordine all’«Approvazione del piano territoriale di coordinamento provinciale»: al riguardo – rinviando, per quanto attiene alla definizione dell’iter di approvazione, modifica e varianti, alla consultazione del dettato normativo – preme qui evidenziare quanto sancito dal primo comma, con il quale si stabilisce che «in fase di predisposizione del PTCP, la provincia assicura, anche in forme definite con proprio atto, la partecipazione attiva dei comuni, delle comunità montane, degli enti gestori delle aree regionali protette interessati ai sensi dell’articolo 16, comma 1, degli altri enti locali, ivi comprese le altre province interessate, delle autonomie funzionali, delle parti sociali, degli ordini professionali, delle associazioni ambientaliste o portatrici di interessi diffusi, anche mediante forme diverse di partecipazione e persegue la coerenza degli obiettivi di piano con le esigenze e le proposte manifestate da tali enti ed acquisite in via preventiva; a tal fine la provincia svolge consultazioni con detti enti, secondo modalità dalla stessa determinate, che devono in ogni caso prevedere, a favore degli enti consultati, un termine congruo per inoltrare le proprie proposte».

L’articolo 18 regola invece gli «Effetti del piano territoriale di coordinamento provinciale», statuendo al primo comma che «le valutazioni di compatibilità rispetto al PTCP, sia per gli atti della stessa provincia sia per quelli degli enti locali o di altri enti, concernono l’accertamento dell’idoneità dell’atto, oggetto della valutazione, ad assicurare il conseguimento degli obiettivi fissati nel piano, salvaguardandone i limiti di sostenibilità previsti».

Di rilievo appare la disposizione di cui al secondo comma, con cui viene sancito che «hanno efficacia prescrittiva e prevalente sugli atti del PGT le seguenti previsioni del PTCP:

le previsioni in materia di tutela dei beni ambientali e paesaggistici in attuazione dell’articolo 77;
l’indicazione della localizzazione delle infrastrutture riguardanti il sistema della mobilità, qualora detta localizzazione sia sufficientemente puntuale, alla scala della pianificazione provinciale, in rapporto a previsioni della pianificazione o programmazione regionale, programmazioni di altri enti competenti, stato d’avanzamento delle relative procedure di approvazione, previa definizione di atti d’intesa, conferenze di servizi, programmazioni negoziate. Il piano individua espressamente le previsioni localizzative aventi tale efficacia. In caso di attribuzione di efficacia localizzativa, la previsione del piano, oltre che prescrittiva nei confronti della pianificazione comunale, costituisce disciplina del territorio immediatamente vigente, ad ogni conseguente effetto quale vincolo conformativo della proprietà. Detta efficacia, e il connesso vincolo, decade qualora, entro cinque anni dalla definitiva approvazione del piano, non sia approvato il progetto preliminare dell’opera o della struttura di cui trattasi. In tal caso, la previsione localizzativa conserva efficacia di orientamento e di indirizzo fino al successivo aggiornamento del piano;
la individuazione degli ambiti di cui all’articolo 15, comma 4, fino alla approvazione del PGT;
l’indicazione, per le aree soggette a tutela o classificate a rischio idrogeologico e sismico, delle opere prioritarie di sistemazione e consolidamento, nei soli casi in cui la normativa e la programmazione di settore attribuiscano alla provincia la competenza in materia con efficacia prevalente».

Aggiunge il terzo comma che «le previsioni del PTCP concernenti la realizzazione, il potenziamento e l’adeguamento delle infrastrutture riguardanti il sistema della mobilità, prevalgono sulle disposizioni dei piani territoriali di coordinamento dei parchi regionali di cui alla legge regionale 30 novembre 1983, n. 86 (Piano generale delle aree regionali protette. Norme per l’istituzione e la gestione delle riserve, dei parchi e dei monumenti naturali nonché delle aree di particolare rilevanza naturale e ambientale), non costituenti parchi naturali o aree naturali protette secondo la vigente legislazione, nei seguenti casi:

qualora costituiscano diretta attuazione di interventi previsti come prioritari nel piano territoriale regionale, a norma dell’articolo 20, comma 4;
b) qualora il carattere prioritario di tali interventi sia stato riconosciuto, a seguito di proposta della provincia, dalla Regione in sede di aggiornamento del piano territoriale regionale; in tal caso la previsione del PTCP acquista efficacia prevalente sul piano territoriale di coordinamento del parco regionale a seguito dell’approvazione dell’aggiornamento del piano territoriale regionale che reca il riconoscimento di priorità;
qualora sussista intesa o altra forma di accordo con l’ente gestore del parco regionale interessato e con la Regione, anche in relazione alle misure di mitigazione e compensazione ambientale da realizzarsi contemporaneamente alla realizzazione della suddetta infrastruttura».

Passando poi alla disciplina riguardante il «Piano territoriale regionale» occorre evidenziare che essa si rinviene prioritariamente al successivo Capo IV, che vi dedica gli articoli da 19 a 22 della L.R. n. 12/2005.

L’articolo 19 – rubricato «Oggetto e contenuti del piano territoriale regionale» – al primo comma stabilisce che «il piano territoriale regionale, di seguito denominato PTR, costituisce atto fondamentale di indirizzo, agli effetti territoriali, della programmazione di settore della Regione, nonché di orientamento della programmazione e pianificazione territoriale dei comuni e delle province. La Regione con il PTR, sulla base dei contenuti del programma regionale di sviluppo e della propria programmazione generale e di settore, indica gli elementi essenziali del proprio assetto territoriale e definisce altresì, in coerenza con quest’ultimo, i criteri e gli indirizzi per la redazione degli atti di programmazione territoriale di province e comuni. Il PTR ha natura ed effetti di piano territoriale paesaggistico ai sensi della vigente legislazione e a tal fine ha i contenuti e l’efficacia di cui agli articoli 76 e 77».

Il secondo comma della norma de qua precisa che «in particolare, il PTR:

indica:

1) gli obiettivi principali di sviluppo socio-economico del territorio regionale, come espressi dal programma regionale di sviluppo e dal complesso della programmazione regionale di settore;

2) il quadro delle iniziative inerenti alla realizzazione delle infrastrutture e delle opere pubbliche di interesse regionale e nazionale con particolare attenzione al loro inserimento nel paesaggio e nel territorio rurale e forestale;

3) i criteri operativi per la salvaguardia dell’ambiente, in relazione alle previsioni dei piani territoriali di coordinamento dei parchi regionali, della disciplina delle aree regionali protette e degli atti di regolamentazione e programmazione regionale e nazionale in materia di salvaguardia delle risorse idriche, geologiche, idrogeologiche, agro-forestali, ecologiche, della riduzione dell’inquinamento acustico ed atmosferico, dello smaltimento dei rifiuti;

4) il quadro delle conoscenze delle caratteristiche fisiche del territorio, secondo quanto disposto dall’articolo 55, comma 1, lettera a);

definisce, in base agli elementi di cui alla lettera a):

1)le linee orientative dell’assetto del territorio regionale, anche con riferimento all’individuazione dei principali poli di sviluppo regionale e delle zone di preservazione e salvaguardia ambientale;

2) gli indirizzi generali per il riassetto del territorio ai fini della prevenzione dei rischi geologici, idrogeologici e sismici, secondo quanto disposto dall’articolo 55, comma 4, lettera b)[5];

3) gli indirizzi per la programmazione territoriale di comuni e province, al fine di garantirne, nel rispetto e nella valorizzazione delle autonomie locali, la complessiva coerenza al quadro programmatico regionale; a tal fine, e in particolare, definisce gli elementi costituenti limiti essenziali di salvaguardia della sostenibilità ambientale dello sviluppo socio-economico del territorio regionale;

4) gli obiettivi prioritari di interesse regionale di cui all’articolo 20, comma 4;

b bis) identifica gli ambiti territoriali omogenei in cui disaggregare le province e la città metropolitana, rispetto ai quali individuare:

1) il dato quantitativo di consumo di suolo in corso, in base alle previsioni dei PGT vigenti a livello dell’intero territorio regionale;

2) i criteri, indirizzi e linee tecniche per contenere il consumo di suolo programmato a livello regionale, tenendo conto, in particolare, delle specificità territoriali, delle caratteristiche qualitative dei suoli, dello stato della pianificazione territoriale, urbanistica e paesaggistica, dell’esigenza di realizzare infrastrutture e opere pubbliche, dell’estensione del suolo già edificato, dell’effettiva sussistenza di fabbisogno abitativo legato ad incrementi demografici reali e dell’assenza di alternative alla riqualificazione e rigenerazione dell’urbanizzato, nonché di fabbisogno produttivo motivato anche sulla base di analisi desunte da indicatori statistici di livello locale e sovralocale che giustifichino eventuale consumo di suolo;

3) i criteri, indirizzi e linee tecniche per la determinazione degli obiettivi quantitativi di sviluppo complessivo del PGT relativamente ai diversi sistemi funzionali e agli ambiti territoriali omogenei;

4) un sistema di monitoraggio applicabile ai PGT, per dare priorità e ordine all’attuazione degli interventi previsti, compresi quelli infrastrutturali;

5) i criteri, indirizzi e linee tecniche per unificare la redazione della Carta del consumo di suolo del PGT, vincolante per le successive previsioni trasformative;

individua idonei strumenti per garantire il perseguimento degli obiettivi regionali e in particolare:

1) forme di compensazione economico-finanziaria a favore degli enti locali ricadenti in ambiti oggetto di limitazione delle possibilità di sviluppo, nonché modalità di compensazione ambientale ed energetica, per interventi che determinano impatti rilevanti sul territorio anche in comuni non direttamente interessati dagli interventi stessi; a tal fine la Regione si avvale di fondi propri o indica le modalità per suddividere solidalmente tra gli enti locali, in rapporto alle differenti potenzialità di sviluppo e ai vincoli di sostenibilità derivanti a ciascuno dai contenuti della programmazione regionale, i vantaggi e gli oneri conseguenti;

2) modalità di aggiornamento ed adeguamento efficaci e flessibili dei suoi contenuti, in considerazione dell’evoluzione del programma regionale di sviluppo, della programmazione socio-economica e settoriale regionale, nazionale e comunitaria, nonché in relazione agli atti di programmazione approvati e alle iniziative attivate;

3) modalità di espletamento contestuale e coordinato delle procedure previste per l’attuazione degli obiettivi e degli indirizzi contenuti nel piano;

3 bis) sistemi di monitoraggio delle aree industriali dismesse presenti sul territorio provinciale, nelle quali può trovare localizzazione quota parte della capacità insediativa ammessa».

L’articolo 20 è rubricato «Effetti del piano territoriale regionale. Piano territoriale regionale d’area»: si evidenzia in particolare il primo comma, con cui si stabilisce che «il PTR costituisce quadro di riferimento per la valutazione di compatibilità degli atti di governo del territorio di comuni, province, comunità montane, enti gestori di parchi regionali, nonché di ogni altro ente dotato di competenze in materia. Contiene prescrizioni di carattere orientativo per la programmazione regionale di settore e ne definisce gli indirizzi tenendo conto dei limiti derivanti dagli atti di programmazione dell’ordinamento statale e di quello comunitario» ed il comma sesto, a mente del quale «qualora aree di significativa ampiezza territoriale siano interessate da opere, interventi o destinazioni funzionali aventi rilevanza regionale o sovraregionale, il PTR può, anche su richiesta delle province interessate, prevedere l’approvazione di un piano territoriale regionale d’area, che disciplini il governo di tali aree […]».

[1] Cfr. D.G.R. n. VIII/8059 del 19.09.2008.

[2] Il comma è stato modificato dall’articolo 1, comma 1, lettera bb), della L.R. n. 4/2008.

[3] In ordine ai successivi commi 6, 7, 7-bis,7-ter, 7-quater si rinvia al disposto della norma.

[4] https://www.brunobianchiepartners.it/2023/05/17/nota-alla-sentenza-consiglio-di-stato-n-2238-2023-i-criteri-di-definizione-degli-ambiti-destinati-allattivita-agricola-di-interesse-strategico-aas/

[5] Vedi sentenza Corte Costituzionale n. 129/2006.