Il principio di “gerarchia” ed il principio di “competenza” nel rapporto tra pianificazione comunale e sovracomunale
Chiariti mediante il breve excursus che precede i tratti principali relativi agli strumenti urbanistici comunali ed alla pianificazione territoriale sovracomunale con riguardo alla normativa lombarda, preme ora soffermarsi brevemente in ordine al rapporto sussistente fra la funzione di pianificazione urbanistica ed edilizia di cui è titolare il Comune e la disciplina regionale.
Sul punto la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di chiarire che «nel sistema delle fonti pluralistico che governa l’attuale ordinamento, con specifico riguardo al rapporto sussistente fra la funzione di pianificazione urbanistica ed edilizia, di cui è titolare il Comune, e le norme regionali, è improprio assumere a parametro di riscontro il principio di gerarchia»: questo poiché – si è osservato – «la risoluzione degli ipotetici contrasti fra le diverse fonti normative riposa in apicibus sul principio di competenza – costituente, va sottolineato, il portato giuridico del principio di sussidiarietà verticale sancito nell’art. 118 cost. (cfr., da ultimo, specificamente in tema, Corte cost. n. 179 del 2019)».
Sotto distinto profilo si è finanche notato che «lo stesso criterio di competenza, appena richiamato per dirimere il potenziale conflitto fra le norme regionali e quelle di fonte municipale, inteso come proiezione del principio di sussidiarietà verticale, circoscrive la potestà regolamentare per un duplice e concorrente ordine di ragioni.
Per un verso, il pieno dispiegarsi del binomio “titolarità di funzioni amministrative – potestà di regolarne in via astratta l’esercizio”, ellitticamente condensato nel criterio di competenza, è pur sempre assoggettato al principio di legalità sostanziale.
Specie laddove si vada, come nel caso in esame, ad incidere su situazioni giuridiche soggettive qualificate dei terzi al punto da imporre divieti o proscrizioni d’uso di beni di proprietà.
In definitiva, l’efficacia garantistica, sottesa all’individuazione della fonte normativa primaria che radica il potere, è tanto più necessaria in ragione dell’espandersi della fonte normativa secondaria municipale che imponga obblighi e fissi divieti, rispettivamente, a carico e nei confronti di terzi.
Per altro verso, la preferenza in favore del livello normativo più vicino agli interessati si giustifica in ragione del maggior tasso di partecipazione democratica – almeno in via potenziale – assicurato dalle istituzioni locali» (Consiglio di Stato sez. II, n.6330/2020).
Orbene, tale orientamento amministrativo, nell’affrontare il problema del rapporto tra i diversi livelli di pianificazione territoriale dal punto di vista delle fonti che ne regolamentano l’esercizio, chiarisce che esso non è governato dal principio della gerarchia, ma da quello della competenza, il quale vede la necessaria valorizzazione della funzione di pianificazione facente capo al Comune nel rispetto del principio di sussidiarietà verticale sancito nell’articolo 118 della Costituzione[1].
Come noto, invero, il principio di sussidiarietà in senso verticale attiene ai rapporti tra i diversi livelli territoriali di potere, implicando, da un lato, che lo svolgimento di funzioni pubbliche debba essere svolto al livello più vicino ai cittadini, dall’altro, che tali funzioni vengano attratte dal livello territorialmente superiore solo laddove questo sia in grado di svolgerle meglio di quello di livello inferiore.
In tal senso questo principio appare relativamente recente per l’ordinamento costituzionale italiano, atteso che vi ha trovato ingresso soltanto con la riforma del Titolo V della parte II della Costituzione, precipuamente nell’ambito del richiamato articolo 118 (per come modificato ad opera della L. cost. n. 3/2001), il quale al primo comma – norma cardine in relazione al suddetto principio di sussidiarietà nella sua accezione «verticale» – sancisce che «le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza»[2], stabilendo al successivo comma secondo che «i Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze».
La sussidiarietà verticale si esplica dunque con riferimento alla distribuzione di competenze amministrative tra diversi livelli istituzionali: in campo sovranazionale attiene al rapporto Unione Europa e Stati membri, mentre sul piano interno tra Stato, Regioni ed autonomie locali[3].
L’incidenza del principio di sussidiarietà orizzontale nella realizzazione delle politiche di governo del territorio
Come forse si ricorderà, il principio di sussidiarietà può essere declinato non solo nella sua accezione «verticale», ma anche in una direzione definita «orizzontale», la quale si svolge all’interno del perimetro tra autorità e libertà, basandosi sull’assunto secondo cui alla cura dei bisogni collettivi ed alle attività di interesse generale possano provvedere direttamente i privati cittadini – sia come singoli, sia come associati – residuando ai pubblici poteri un intervento – in funzione, per l’appunto, sussidiaria – di programmazione, di coordinamento ed eventualmente di gestione[4].
Con riguardo alla sussidiarietà orizzontale occorre porre l’attenzione sul quarto comma dell’articolo 118 della Costituzione, il quale sancisce espressamente che «Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà»: tale disposizione eleva al rango costituzionale la capacità della cittadinanza di agire non solo in vista di interessi privati e corporativi, ma anche in direzione dell’interesse generale[5].
Ciò che peraltro caratterizza il quarto comma dell’articolo 118 della Costituzione, rappresentando un elemento innovativo, è non tanto la possibilità per i privati di attivarsi nell’interesse generale, quanto il fatto che possano farlo «autonomamente», senza attendere un impulso da parte della pubblica amministrazione, che – per contro – è onerata di sostenere tali iniziative una volta poste in essere.
Uno dei settori in cui il principio di sussidiarietà orizzontale può trovare vasta applicazione, esprimendo pienamente le potenzialità del rapporto tra pubblica amministrazione e cittadino ai fini del perseguimento dell’interesse generale, è rappresentato proprio dal governo del territorio, che sempre più – anche nell’esperienza lombarda – sembra indirizzarsi verso l’ampliamento di tali prospettive e l’utilizzo delle correlate metodologie: tale nuovo paradigma vede porre fine al monopolio della tutela dell’interesse pubblico da parte delle amministrazioni per affidarla anche ai privati, che secondo lo schema tradizionale erano soltanto i destinatari dell’azione amministrativa, trasformandoli potenzialmente in co-amministratori[6], così facendosi strada le esperienze di «cittadinanza attiva», espressione con la quale si è soliti riferirsi all’«insieme di forme di auto-organizzazione che comportano l’esercizio di poteri e responsabilità nell’ambito delle politiche pubbliche, al fine di rendere effettivi diritti, tutelare beni comuni e sostenere soggetti in condizioni di debolezza»[7].
Ora, atteso che il terzo comma dell’articolo 117 della Costituzione attribuisce la materia «governo del territorio» alla legislazione concorrente tra Stato – a cui riserva la determinazione dei principi fondamentali – e Regioni, appare interessante rammentare alcune delle disposizioni della legge regionale lombarda per il governo del territorio (L.R. n. 12/2005) che appaiono maggiormente rilevanti in riferimento all’operatività della sussidiarietà nella sua direzione orizzontale, provando ad inquadrarle alla luce della prospettiva che tale principio offre nell’ottica di una amministrazione condivisa, ponendo in risalto la partecipazione ed il rinnovato ruolo dei cittadini.
Per quanto concerne la Parte I della L.R. n. 12/2005, dedicata alla «PIANIFICAZIONE DEL TERRITORIO», ed in particolare il Titolo I, basti ricordare come già l’articolo 1, che ne definisce «Oggetto e criteri ispiratori», richiami al primo comma i «principi fondamentali dell’ordinamento statale e comunitario», tra i quali sembra senz’altro potersi ricomprendere quello di sussidiarietà nelle sue varie accezioni.
Il secondo comma della norma citata menziona poi espressamente il criterio della sussidiarietà, senza ulteriori specificazioni, enunciando che «la presente legge si ispira ai criteri di sussidiarietà, adeguatezza, differenziazione, sostenibilità, partecipazione, collaborazione, flessibilità, compensazione ed efficienza», mentre al comma 3-bis viene valorizzato lo strumento del partenariato pubblico-privato attraverso la previsione per la quale «la Regione promuove, negli strumenti di governo del territorio, gli obiettivi della riduzione del consumo di suolo e della rigenerazione urbana e territoriale per realizzare, in collaborazione con la Città metropolitana di Milano, le province, gli enti gestori dei parchi regionali e naturali, […] e i comuni, anche attraverso le relative forme associative, un modello di sviluppo territoriale sostenibile, da attuarsi anche mediante gli strumenti di partenariato pubblico-privato e di programmazione negoziata previsti dalla normativa regionale», strumenti – questi ultimi – ai quali in virtù della relativa normativa possono concorrere, per l’appunto, anche i privati[8].
In proposito rileva finanche l’articolo 87 («Programmi integrati di intervento») della L.R. n. 12/2005, il quale al primo comma sancisce che «i comuni, nell’ambito delle previsioni del documento di piano di cui all’articolo 8 […] nonché in coerenza con le disposizioni di cui all’articolo 1, comma 3 bis, promuovono la formazione di programmi integrati di intervento al fine di riqualificare il tessuto urbanistico, edilizio e ambientale del proprio territorio» ed al quarto comma precisa che «il programma integrato di intervento può prevedere il concorso di più soggetti operatori e risorse finanziarie, pubblici e privati».
Sempre in ordine alla Parte I («PIANIFICAZIONE DEL TERRITORIO») della L.R. n. 12/2005 – segnatamente al «Titolo II» che disciplina gli «STRUMENTI DI GOVERNO DEL TERRITORIO» – viene in rilievo il disposto dell’articolo 2 (rubricato «Correlazione tra gli strumenti di pianificazione territoriale») che – per quanto qui di interesse – al comma 5 prevede che «il governo del territorio si caratterizza per:
[…]
- b) la partecipazione diffusa dei cittadini e delle loro associazioni;
- c) la possibile integrazione dei contenuti della pianificazione da parte dei privati;
[…]».
Ciò che già all’indomani dell’introduzione della legge lombarda per il governo del territorio ha assunto un rilievo primario, invero, è stata proprio la possibilità, per i privati, di integrare i contenuti della pianificazione, senza più limitarsi, come accadeva in passato, al ruolo di meri destinatari delle decisioni assunte dalla pubblica amministrazione in tal senso.
Gli strumenti della «Pianificazione comunale» – rappresentati, ex articolo 6 della L.R. n. 12/2005, dal «piano di governo del territorio», nonché dai «piani attuativi» e dagli «atti di programmazione negoziata con valenza territoriale» – vedono, difatti, il contributo del privato non solo nella fase attuativa, in base ad un paradigma ormai noto, ma anche in quella progettuale della pianificazione, secondo il modello della pianificazione concertata democraticamente con i cittadini[9].
A tal uopo basti pensare all’articolo 8 della legge lombarda per il governo del territorio, che si occupa di disciplinare il «Documento di piano»: nell’evidenziare come il principio di sussidiarietà orizzontale possa trasparire dalla disposizione de qua nella parte in cui riconosce un potere propositivo del privato nella redazione del documento di piano, giova porre l’attenzione sul primo comma della norma in parola, che espressamente sancisce che «il documento di piano, anche avvalendosi degli strumenti di cui all’articolo 3, definisce:
- il quadro ricognitivo e programmatorio di riferimento per lo sviluppo economico e sociale del comune, anche sulla base delle proposte dei cittadini singoli o associati e tenuto conto degli atti di programmazione provinciale e regionale, eventualmente proponendo le modifiche o le integrazioni della programmazione provinciale e regionale che si ravvisino necessarie;
- […];
- […]».
La seconda parte dell’articolo in commento pone invece l’attenzione sulle scelte pianificatorie comunali, che venendo operate sulla base degli elementi di cui al primo comma, tengono dunque conto anche delle suddette proposte dei cittadini singoli o associati.
L’articolo 13, inoltre, nel disciplinare l’«Approvazione degli atti costituenti il piano di governo del territorio», enuncia una serie di disposizioni finalizzate ad esplicitare le modalità in cui può esplicarsi il suddetto apporto: il comma secondo stabilisce che «prima del conferimento dell’incarico di redazione degli atti del PGT, il comune pubblica avviso di avvio del procedimento su almeno un quotidiano o periodico a diffusione locale e sui normali canali di comunicazione con la cittadinanza, stabilendo il termine entro il quale chiunque abbia interesse, anche per la tutela degli interessi diffusi, può presentare suggerimenti e proposte. Il comune può, altresì, determinare altre forme di pubblicità e partecipazione»; il comma terzo dispone che «prima dell’adozione degli atti di PGT il comune, tramite consultazioni, acquisisce entro trenta giorni il parere delle parti sociali ed economiche» ed il comma quarto che «entro novanta giorni dall’adozione, gli atti di PGT sono depositati nella segreteria comunale per un periodo continuativo di trenta giorni, ai fini della presentazione di osservazioni nei successivi trenta giorni […][10]».
In un’ottica complessiva si è osservato come la necessità di consentire la partecipazione dei cittadini e delle loro associazioni nelle scelte dell’amministrazione – in particolare nella formazione dello strumento urbanistico generale e delle sue varianti – risulti strettamente connessa al principio di sussidiarietà orizzontale, di cui costituiscono applicazione le prescrizioni che svincolano la nozione di standard urbanistico dalla necessità di un intervento soggettivamente pubblico, valorizzando la realizzazione delle attrezzature di interesse pubblico da parte dei privati[11].
Difatti, un aspetto di primaria importanza è connesso alla disciplina relativa agli standards urbanistici: l’articolo 9 della L.R. n. 12/2005 disciplina il «Piano dei servizi», stabilendo al primo comma che «i comuni redigono ed approvano il piano dei servizi al fine di assicurare una dotazione globale di aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico e generale, le eventuali aree per l’edilizia residenziale pubblica e da dotazione a verde, i corridoi ecologici e il sistema del verde di connessione tra territorio rurale e quello edificato, nonché tra le opere viabilistiche e le aree urbanizzate ed una loro razionale distribuzione sul territorio comunale, a supporto delle funzioni insediate e previste. L’individuazione delle aree per l’edilizia residenziale pubblica, quale servizio di interesse pubblico o generale, è obbligatoria per i comuni indicati dalla Giunta regionale con apposita deliberazione, sulla base dei fabbisogni rilevati dal Programma regionale per l’edilizia residenziale pubblica. Tali comuni, in tutti gli strumenti di programmazione negoziata con previsione di destinazioni residenziali, assicurano la realizzazione di interventi di edilizia residenziale pubblica, compresa l’edilizia convenzionata, anche esternamente all’ambito interessato»; orbene, il «Piano dei servizi» prevede che questi ultimi siano realizzabili da sia operatori pubblici sia privati[12].
[1] https://www.ildirittoamministrativo.it/Rapporto-fra-la-funzione-di-pianificazione-urbanistica-ed-edilizia-comunale-la-disciplina-regionale/ult1693
[2] https://www.treccani.it/enciclopedia/principio-di-sussidiarieta-diritto-costituzionale
[3] A ciò si aggiunga, inoltre, che altra significativa formulazione nell’ottica di una sussidiarietà verticale – che potrebbe definirsi come sostitutiva – si rinviene al secondo comma dell’articolo 120 della Costituzione, laddove si afferma che «il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione».
[4] https://www.treccani.it/enciclopedia/principio-di-sussidiarieta-diritto-amministrativo
[5] https://www.ambientediritto.it/dottrina/la-sussidiarita-nei-trattati-europei-e-nella-costituzione-italiana
[6] Paper Astrid, Il principio di sussidiarietà orizzontale e le sue applicazioni: un nuovo modo di amministrare, in https://www.astrid-online.it/static/upload/protected/SUSS/SUSSIDIARIETA–ORIZZ-PaperAstrid-2003.pdf
[7] MORO G., La cittadinanza attiva: nascita e sviluppo di un’anomalia in L’italia e le sue regioni.
(https://www.treccani.it/enciclopedia/la-cittadinanza-attiva-nascita-e-sviluppo-di-un-anomalia_%28L%27Italia-e-le-sue-Regioni%29/).
[8] Cfr. la L.R. n. 19/2019, recante «Disciplina della programmazione negoziata di interesse regionale».
[9] FREGO LUPPI S. A., Il governo del territorio tra Stato, regioni ed Enti locali: aspetti problematici della legge lombarda (l.r. n. 12 del 2005), Riv. giur. edilizia, fasc. 2, 2006.
[10] Ai sensi del comma de quo «gli atti sono altresì pubblicati nel sito informatico dell’amministrazione comunale. Del deposito degli atti e della pubblicazione nel sito informatico dell’amministrazione comunale è fatta, a cura del comune, pubblicità sul Bollettino ufficiale della Regione e su almeno un quotidiano o periodico a diffusione locale».
[11] FREGO LUPPI S. A., Il governo del territorio tra Stato, regioni ed Enti locali: aspetti problematici della legge lombarda (l.r. n. 12 del 2005), Riv. giur. edilizia, fasc. 2, 2006.
[12] FREGO LUPPI S. A., Il governo del territorio tra Stato, regioni ed Enti locali: aspetti problematici della legge lombarda (l.r. n. 12 del 2005), Riv. giur. edilizia, fasc. 2, 2006.