Giurisprudenza in tema di sussidiarietà orizzontale applicata al governo del territorio.
Si è osservato che la sussidiarietà orizzontale, da un punto di vista processuale, rileva con riferimento all’interesse ad agire in giudizio di associazioni o comitati et similia: in proposito si è già avuto modo di ricordare un recente arresto del Consiglio di Stato che, con la sentenza n. 937/2022, ha statuito che «con riferimento alla legittimazione attiva di singole associazioni o comitati, la giurisprudenza, pur riconosciuta la legittimazione processuale “speciale” alle sole associazioni riconosciute ex art. 310 del d. lgs. n. 152/2006 e art. 139 del d. lgs. n. 206/2005 […], ha tuttavia riconosciuto la legittimazione attiva anche a “comitati spontanei che si costituiscono al precipuo scopo di proteggere l’ambiente, la salute e/o la qualità della Vi. delle popolazioni residenti” su un territorio circoscritto, oppure di “sodalizi che, pur se articolati, o non possiedono strutture locali, o s’incentrino in forma non occasionale su dati settori di mercato o per argomenti o esigenze consumistiche stabili, e via di seguito”, purché “perseguano nel loro oggetto statutario ed in modo non occasionale obiettivi di tutela” delle predette esigenze […]».
Sotto tale profilo va rammentato come la giurisprudenza amministrativa abbia rilevato che «[…] la legittimazione delle associazioni ambientaliste di livello nazionale ad impugnare atti amministrativi in materia ambientale, che deriva direttamente dalla legge […], è stata progressivamente considerata valevole anche in relazioni ad atti non solo espressamente inerenti alla materia ambientale, quanto pure per quelli che incidono più in generale sulla qualità della vita in un dato territorio.
Infatti, se da un lato le disposizione espresse appena evocate consentono alle associazioni di protezione ambientale legittimazione attiva nei giudizi dinanzi al giudice ordinario e a quello amministrativo, per tutelare finalità di protezione dell’ambiente che sono proprie dell’amministrazione dello Stato, queste, dall’altro, rappresentano una delle modalità di applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale recepito dall’art. 118, ultimo comma, Cost., e quindi impongono una lettura dinamica delle attribuzioni delle associazioni, coordinata al concreto evolversi della sensibilità sociale in tema di tutela degli interessi diffusi e, finora, adespoti.
L’impostazione molto restrittiva del tema della legittimazione ambientalista […] e quindi la tesi per cui le attribuzioni di queste sarebbero limitate unicamente alla tutela paesistica, non può essere sostenuta ed è sconfessata da una lettura della giurisprudenza in tema, che traccia una evidente parabola interpretativa, tesa al riconoscimento di una nozione di protezione ambientale ampiamente articolata. In questo senso, gli spunti appaiono numerosi […] e concordanti nel senso di attribuire alle associazioni ambientaliste la legittimazione ad agire in giudizio non solo, per la tutela degli interessi ambientali in senso stretto, ma anche per quelli ambientali in senso lato, ossia quelli comprensivi dei temi della conservazione e valorizzazione dell’ambiente latamente inteso, del paesaggio urbano, rurale, naturale nonché dei monumenti e dei centri storici, tutti beni e valori idonei a caratterizzare in modo originale, peculiare ed irripetibile un certo ambito geografico territoriale rispetto ad altri.
In tempi ancora più recenti, correlandosi alla materia qui in esame, questo Consiglio […] ha affermato ancora più incisivamente che il potere di pianificazione urbanistica non è funzionale solo all’interesse pubblico all’ordinato sviluppo edilizio del territorio in considerazione delle diverse tipologie di edificazione distinte per finalità (civile abitazione, uffici pubblici, opifici industriali e artigianali, etc.), ma esso è funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti. L’ambiente, dunque, costituisce inevitabilmente l’oggetto (anche) dell’esercizio di poteri di pianificazione urbanistica e di autorizzazione edilizia; così come, specularmente, l’esercizio dei predetti poteri di pianificazione non può non tenere conto del “valore ambiente”, al fine di preservarlo e renderne compatibile la conservazione con le modalità di esistenza e di attività dei singoli individui, delle comunità, delle attività anche economiche dei medesimi. Proprio per questo, gli atti che costituiscono esercizio di pianificazione urbanistica, la localizzazione di opere pubbliche, gli atti autorizzatori di interventi edilizi, nella misura in cui possano comportare danno per l’ambiente ben possono essere oggetto di impugnazione da parte delle associazioni ambientaliste, in quanto atti latamente rientranti nella materia “ambiente”, in relazione alla quale si definisce (e perimetra) la legittimazione delle predette associazioni.
È così del tutto evidente e coerente con la giurisprudenza amministrativa che la tutela degli interessi ambientali possa anche procedere attraverso l’impugnazione di atti amministrativi generali di valenza urbanistica e di natura pianificatoria o programmatoria qualora incidenti negativamente su profili ambientali; come è del pari evidente che, stante la non necessaria correlazione dimensionale tra interessi urbanistici e interessi ambientali, permane sempre la necessità di una valutazione in concreto dell’incidenza del possibile danno all’ambiente […]» (Consiglio di Stato, sez. IV, n. 839/2015[1]).
Si riscontra pure come il T.A.R. di Brescia[2] – con riguardo ad una fattispecie che vedeva una realtà dell’associazionismo spontaneo impugnare alcuni atti con i quali un’amministrazione comunale aveva adottato ed approvato una variante al «Piano di governo del territorio», oltre che quelli di adozione ed approvazione di un piano di lottizzazione attuativo delle previsioni di PGT – ha invero rilevato come «costante insegnamento giurisprudenziale riconosce in capo ad un comitato spontaneo di cittadini la legittimazione ad impugnare provvedimenti ritenuti lesivi di interessi collettivi dei cittadini stessi allorquando dimostri “di avere un collegamento stabile con il territorio ove svolge l’attività di tutela degli interessi stessi”, di avere svolto una “attività… protratta nel tempo” e quindi di non esistere soltanto “in funzione della impugnazione di singoli atti e provvedimenti” […].
Ciò posto, è chiaro che i predetti requisiti vanno riferiti alla concreta realtà del Comitato ricorrente e del contesto sociale in cui esso opera, e che nel far ciò va adottato un criterio di favore, imposto dal principio di sussidiarietà orizzontale, come noto vigente nell’Unione europea e comunque introdotto nel nostro ordinamento in modo esplicito dalla riforma del titolo V parte II della Costituzione. Tale principio conduce nel dubbio ad affermare, e non a negare, la legittimazione ad impugnare un provvedimento amministrativo da parte di una realtà rappresentativa di cittadini associati, in quanto si tratta di realtà che i pubblici poteri debbono promuovere, non ostacolare […].
In particolare, il difetto di legittimazione perché il comitato sarebbe in concreto nato esclusivamente per impugnare un dato provvedimento deve rappresentare, in base a tale principio, una fattispecie del tutto residuale, limitata ai casi in cui dell’attività svolta dal comitato stesso nulla di definito si sappia, sì da potersi ritenere secondo ragione che si tratti di una struttura meramente strumentale […]»[3].
[1] In tal senso conferma T.A.R. Milano (Lombardia) sez. II, n. 2336/2013.
[2] Sez. I, sentenza n. 668/2014.
[3] https://www.labsus.org/2014/09/tar-lombardia-brescia-23-giugno-2014-n-668/