APRILE 2023 La legislazione statale attuativa del principio di sussidiarietà orizzontale

La legislazione statale attuativa del principio di sussidiarietà orizzontale.

 

Passando all’esame della legislazione statale attuativa del principio di sussidiarietà orizzontale occorre premettere come già prima della riforma che, nel 2001, ha elevato tale principio al rango costituzionale se ne siano avute rilevanti affermazioni in alcuni testi normativi di legislazione primaria.

 

Il riferimento è alla cd. «Legge Bassanini» del 1997 ed al cd. «Testo unico degli enti locali» del 2000, nonché alla «Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali», anch’essa del 2000.

 

L’articolo 4, comma 3, lettera a) della L. n. 59/1997 (cd. «Legge Bassanini»), recante  «Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa», aveva previsto, invero, che i conferimenti di funzioni agli enti locali più vicini ai cittadini dovessero avvenire nell’osservanza del «principio di sussidiarietà … attribuendo le responsabilità pubbliche anche al fine di favorire l’assolvimento di funzioni e di compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunità, alla autorità territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini interessati»[1].

 

È stato peraltro osservato, in proposito, come l’esito auspicato dalla norma sia stato in realtà vanificato e disatteso dalla principale normativa emanata in attuazione della suddetta legge-delega e rappresentata dal D.lgs. n. 112/1998 («Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della l. 15 marzo 1997, n. 59»),  al cui interno non si rinvengono spazi consistenti rispetto all’azione sussidiaria dei privati: l’unica eccezione – in tale fase – è stata riscontrata nell’ormai abrogato D.lgs. n. 469/1997 («Conferimento alle regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di mercato del lavoro, a norma dell’articolo 1 della l. 15 marzo 1997, n. 59»), che all’articolo 10 («Attività di mediazione») aveva previsto che  imprese, gruppi di imprese, società cooperative ed enti non commerciali, previa autorizzazione ministeriale, potessero svolgere attività di mediazione fra domanda e offerta del lavoro[2].

 

Relativamente alla disciplina di cui al D.lgs. n. 267/2000 (cd. «Testo unico degli enti locali») recante il «Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali», si segnala che l’articolo 3 («Autonomia dei comuni e delle province») al comma 5 – riprendendo la modifica che la L. n. 265/1999 aveva introdotto all’articolo 2 della previgente L. n. 142/1990 – ha disposto che «i comuni e le province sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e della regione, secondo il principio di sussidiarietà. I comuni e le province svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali»[3]. 

 

Con riferimento alla L. n. 328/2000 («Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali») appare opportuno evidenziare che l’articolo 1, nel dettare «Princìpi generali e finalità» ha disposto al primo comma che «la Repubblica assicura alle persone e alle famiglie un sistema integrato di interventi e servizi sociali, promuove interventi per garantire la qualità della vita, pari opportunità, non discriminazione e diritti di cittadinanza, previene, elimina o riduce le condizioni di disabilità, di bisogno e di disagio individuale e familiare, derivanti da inadeguatezza di reddito, difficoltà sociali e condizioni di non autonomia, in coerenza con gli articoli 2, 3 e 38 della Costituzione» ed al secondo comma che  «[…] per “interventi e servizi sociali” si intendono tutte le attività previste dall’art. 128 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112».

 

Al comma quarto si è affermato che «gli enti locali, le regioni e lo Stato […] riconoscono e agevolano il ruolo degli organismi non lucrativi di utilità sociale, degli organismi della cooperazione, delle associazioni e degli enti di promozione sociale, delle fondazioni e degli enti di patronato, delle organizzazioni di volontariato, degli enti riconosciuti delle confessioni religiose […]»  ed al comma quinto che «alla gestione ed all’offerta dei servizi provvedono soggetti pubblici nonchè, in qualità di soggetti attivi nella progettazione e nella realizzazione concertata degli interventi, organismi non lucrativi di utilità sociale, organismi della cooperazione, organizzazioni di volontariato, associazioni ed enti di promozione sociale, fondazioni enti di patronato e altri soggetti privati. Il sistema integrato di interventi e servizi sociali ha tra gli scopi anche la promozione della solidarietà sociale, con la valorizzazione delle iniziative delle persone, dei nuclei familiari, delle forme di auto-aiuto e di reciprocità e della solidarietà organizzata».

 

Il comma sesto ha evidenziato che «la presente legge promuove la partecipazione attiva dei cittadini, il contributo delle organizzazioni sindacali, delle associazioni sociali e di tutela degli utenti per il raggiungimento dei fini istituzionali di cui al comma 1».

 

Preme segnalare anche l’articolo 5 che disciplina il «Ruolo del terzo settore»: i commi primo e secondo hanno sancito che «per favorire l’attuazione del principio di sussidiarietà, gli enti locali, le regioni e lo Stato […] promuovono azioni per il sostegno e la qualificazione dei soggetti operanti nel terzo settore anche attraverso politiche formative ed interventi per l’accesso agevolato al credito ed ai fondi dell’Unione europea» e che «ai fini dell’affidamento dei servizi previsti dalla presente legge, gli enti pubblici […] promuovono azioni per favorire la trasparenza e la semplificazione amministrativa nonchè il ricorso a forme di aggiudicazione o negoziali che consentano ai soggetti operanti nel terzo settore la piena espressione della propria progettualità […]».

 

Dalle richiamate disposizioni appare dunque evidente come il principio di sussidiarietà orizzontale risulti già velatamente presente anche nella legge in argomento[4], oltre allo stretto legame che connette tale disciplina con il concetto di cittadinanza attiva.

 

Orbene, poste tali premesse, occorre dare atto della più rilevante normativa intervenuta dopo la riforma del Titolo V della Costituzione: data l’ampiezza del tema trattato si intende concentrare l’attenzione solo su alcuni testi legislativi afferenti a settori in cui è risultato significativo l’impatto della sussidiarietà orizzontale.

 

Rimanendo in tema, di primaria importanza risulta essere il D.lgs. n. 117/2017[5] (cd. «Codice del terzo settore»): se l’articolo 2 – enucleando i «Principi generali» – stabilisce che «è riconosciuto il valore e la funzione sociale degli enti del Terzo settore, dell’associazionismo, dell’attività di volontariato e della cultura e pratica del dono quali espressione di partecipazione, solidarietà e pluralismo, ne è promosso lo sviluppo salvaguardandone la spontaneità ed autonomia, e ne è favorito l’apporto originale per il perseguimento di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale, anche mediante forme di collaborazione con lo Stato, le Regioni, le Province autonome e gli enti locali», l’articolo 5, al primo comma, ci fornisce un elenco delle «Attività di interesse generale», prescrivendo che «gli enti del Terzo settore, diversi dalle imprese sociali incluse le cooperative sociali, esercitano in via esclusiva o principale una o più attività di interesse generale per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale. Si considerano di interesse generale, se svolte in conformità alle norme particolari che ne disciplinano l’esercizio, le attività aventi ad oggetto:

 

  1. a) interventi e servizi sociali […];

 

  1. b) interventi e prestazioni sanitarie;

 

  1. c) prestazioni socio-sanitarie […];

 

  1. d) educazione, istruzione e formazione professionale, […] nonché le attività culturali di interesse sociale con finalità educativa;

 

  1. e) interventi e servizi finalizzati alla salvaguardia e al miglioramento delle condizioni dell’ambiente e all’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali, con esclusione dell’attività, esercitata abitualmente, di raccolta e riciclaggio dei rifiuti urbani, speciali e pericolosi, nonché alla tutela degli animali e prevenzione del randagismo […];

 

  1. f) interventi di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale e del paesaggio, ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e successive modificazioni;

 

  1. g) formazione universitaria e post-universitaria;

 

  1. h) ricerca scientifica di particolare interesse sociale;

 

  1. i) organizzazione e gestione di attività culturali, artistiche o ricreative di interesse sociale, incluse attività, anche editoriali, di promozione e diffusione della cultura e della pratica del volontariato e delle attività di interesse generale di cui al presente articolo;

 

  1. j) radiodiffusione sonora a carattere comunitario […];

 

  1. k) organizzazione e gestione di attività turistiche di interesse sociale, culturale o religioso;

 

  1. l) formazione extra-scolastica, finalizzata alla prevenzione della dispersione scolastica e al successo scolastico e formativo, alla prevenzione del bullismo e al contrasto della povertà educativa;

 

  1. m) servizi strumentali ad enti del Terzo settore resi da enti composti in misura non inferiore al settanta per cento da enti del Terzo settore;

 

  1. n) cooperazione allo sviluppo […];

 

  1. o) attività commerciali, produttive, di educazione e informazione, di promozione, di rappresentanza, di concessione in licenza di marchi di certificazione, svolte nell’ambito o a favore di filiere del commercio equo e solidale […];

 

  1. p) servizi finalizzati all’inserimento o al reinserimento nel mercato del lavoro […];

 

  1. q) alloggio sociale […] nonché ogni altra attività di carattere residenziale temporaneo diretta a soddisfare bisogni sociali, sanitari, culturali, formativi o lavorativi;

 

  1. r) accoglienza umanitaria ed integrazione sociale dei migranti;

 

  1. s) agricoltura sociale […];

 

  1. t) organizzazione e gestione di attività sportive dilettantistiche;

 

  1. u) beneficenza, sostegno a distanza, cessione gratuita di alimenti o prodotti […], o erogazione di denaro, beni o servizi a sostegno di persone svantaggiate o di attività di interesse generale a norma del presente articolo;

 

  1. v) promozione della cultura della legalità, della pace tra i popoli, della nonviolenza e della difesa non armata;

 

  1. w) promozione e tutela dei diritti umani, civili, sociali e politici, nonché dei diritti dei consumatori e degli utenti delle attività di interesse generale di cui al presente articolo, promozione delle pari opportunità e delle iniziative di aiuto reciproco […];

 

  1. x) cura di procedure di adozione internazionale […];

 

  1. y) protezione civile […];

 

  1. z) riqualificazione di beni pubblici inutilizzati o di beni confiscati alla criminalità organizzata».

 

Di peso – per le ragioni che si illustreranno più avanti[6] – risulta poi l’articolo 55, rubricato «Coinvolgimento degli enti del Terzo settore»: esso al primo comma stabilisce che «in attuazione dei principi di sussidiarietà, cooperazione, efficacia, efficienza ed economicità, omogeneità, copertura finanziaria e patrimoniale, responsabilità ed unicità dell’amministrazione, autonomia organizzativa e regolamentare, le amministrazioni pubbliche […] nell’esercizio delle proprie funzioni di programmazione e organizzazione a livello territoriale degli interventi e dei servizi nei settori di attività di cui all’articolo 5, assicurano il coinvolgimento attivo degli enti del Terzo settore, attraverso forme di co-programmazione e co-progettazione e accreditamento […]», per specificare al comma 2 che «la co-programmazione è finalizzata all’individuazione, da parte della pubblica amministrazione procedente, dei bisogni da soddisfare, degli interventi a tal fine necessari, delle modalità di realizzazione degli stessi e delle risorse disponibili», al comma 3 che «la co-progettazione è finalizzata alla definizione ed eventualmente alla realizzazione di specifici progetti di servizio o di intervento finalizzati a soddisfare bisogni definiti, alla luce degli strumenti di programmazione di cui comma 2» ed al comma quarto che «ai fini di cui al comma 3, l’individuazione degli enti del Terzo settore con cui attivare il partenariato avviene anche mediante forme di accreditamento nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità, partecipazione e parità di trattamento, previa definizione, da parte della pubblica amministrazione procedente, degli obiettivi generali e specifici dell’intervento, della durata e delle caratteristiche essenziali dello stesso nonché dei criteri e delle modalità per l’individuazione degli enti partner».

 

Infine, non può non citarsi il D.lgs. n. 50/2016 (cd. «Codice dei contratti pubblici»), con riguardo al quale va prioritariamente ricordato che l’articolo 22 («Trasparenza nella partecipazione di portatori di interessi e dibattito pubblico») – oltre che il successivo D.P.C.M. 10 maggio 2018, n. 76 – ha dato ingresso anche nell’ordinamento italiano alla procedura di débat public, mutuata dalla già ricordata esperienza francese[7].

 

Il menzionato articolo 22, al primo comma, ha disposto infatti che «le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori pubblicano, nel proprio profilo del committente, i progetti di fattibilità relativi alle grandi opere infrastrutturali e di architettura di rilevanza sociale, aventi impatto sull’ambiente, sulle città e sull’assetto del territorio, nonché gli esiti della consultazione pubblica, comprensivi dei resoconti degli incontri e dei dibattiti con i portatori di interesse. I contributi e i resoconti sono pubblicati, con pari evidenza, unitamente ai documenti predisposti dall’amministrazione e relativi agli stessi lavori».

 

Il D.P.C.M. 10 maggio 2018, n. 76 – «Regolamento recante modalità di svolgimento, tipologie e soglie dimensionali delle opere sottoposte a dibattito pubblico» – è stato approvato in ossequio al secondo comma dell’articolo 22, allo scopo, come richiesto dalla norma, di fissare «i criteri per l’individuazione delle opere di cui al comma 1, distinte per tipologia e soglie dimensionali, per le quali è obbligatorio il ricorso alla procedura di dibattito pubblico» e definire «le modalità di svolgimento e il termine di conclusione della medesima procedura […]».

 

Il terzo comma dell’articolo 22 ha stabilito inoltre che «l’amministrazione aggiudicatrice o l’ente aggiudicatore proponente l’opera soggetta a dibattito pubblico indice e cura lo svolgimento della procedura esclusivamente sulla base delle modalità individuate dal decreto di cui al comma 2» ed il comma quarto che «gli esiti del dibattito pubblico e le osservazioni raccolte sono valutate in sede di predisposizione del progetto definitivo e sono discusse in sede di conferenza di servizi relativa all’opera sottoposta al dibattito pubblico»[8].

 

Con precipuo riguardo al principio in esame preme poi soffermarsi sull’articolo 189, che ha disciplinato gli «Interventi di sussidiarietà orizzontale», sancendo che «le aree riservate al verde pubblico urbano e gli immobili di origine rurale, riservati alle attività collettive sociali e culturali di quartiere, con esclusione degli immobili ad uso scolastico e sportivo, ceduti al comune nell’ambito delle convenzioni e delle norme previste negli strumenti urbanistici attuativi, comunque denominati, possono essere affidati in gestione, per quanto concerne la manutenzione, con diritto di prelazione ai cittadini residenti nei comprensori oggetto delle suddette convenzioni e su cui insistono i suddetti beni o aree, nel rispetto dei principi di non discriminazione, trasparenza e parità di trattamento. A tal fine i cittadini residenti costituiscono un consorzio del comprensorio che raggiunga almeno il 66 per cento della proprietà della lottizzazione. Le regioni e i comuni possono prevedere incentivi alla gestione diretta delle aree e degli immobili di cui al presente comma da parte dei cittadini costituiti in consorzi anche mediante riduzione dei tributi propri».

 

Il comma secondo ha previsto che «per la realizzazione di opere di interesse locale, gruppi di cittadini organizzati possono formulare all’ente locale territoriale competente proposte operative di pronta realizzabilità, nel rispetto degli strumenti urbanistici vigenti o delle clausole di salvaguardia degli strumenti urbanistici adottati, indicandone i costi ed i mezzi di finanziamento, senza oneri per l’ente medesimo. L’ente locale provvede sulla proposta, con il coinvolgimento, se necessario, di eventuali soggetti, enti ed uffici interessati fornendo prescrizioni ed assistenza. Gli enti locali possono predisporre apposito regolamento per disciplinare le attività ed i processi di cui al presente comma»; i commi successivi hanno definito prescrizioni di maggior dettaglio con riguardo alla procedura de qua.

 

Da ultimo, pur non potendo indugiare ulteriormente – in tale sede – sulla disciplina in discorso, preme segnalare che nello «Schema definitivo di Codice dei contratti pubblici in attuazione dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante “Delega al Governo in materia di contratti pubblici”» elaborato dal Consiglio di Stato ed approvato in via preliminare dal Consiglio del Ministri lo scorso 16 dicembre 2022 – attualmente in corso di approvazione finale – si rinviene l’articolo 6, rubricato «Principi di solidarietà e di sussidiarietà orizzontale. Rapporti con gli enti del Terzo settore», il quale prevede che «in attuazione dei principi di solidarietà sociale e di sussidiarietà orizzontale, la pubblica amministrazione può apprestare, in relazione ad attività a spiccata valenza sociale, modelli organizzativi di co-amministrazione, privi di rapporti sinallagmatici, fondati sulla condivisione della funzione amministrativa con i privati, sempre che gli enti del Terzo settore contribuiscano al perseguimento delle finalità sociali in condizioni di pari trattamento, in modo effettivo e trasparente e in base al principio del risultato. Non rientrano nel campo di applicazione del presente codice gli istituti disciplinati dal Titolo VII del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117».

 

Tale norma appare oltremodo significativa alla luce della querelle giurisprudenziale sorta in ordine alla normativa applicabile agli affidamenti dei servizi sociali, alla luce del D.lgs. n. 50/2016 (cd. «Codice dei contratti pubblici») e del D.lgs. n. 117/2017 (cd. «Codice del Terzo settore»), di cui si darà conto nel prosieguo[9].

 

 

[1] Paper Astrid, Il principio di sussidiarietà orizzontale e le sue applicazioni: un nuovo modo di amministrare, in https://www.astrid-online.it/static/upload/protected/SUSS/SUSSIDIARIETA–ORIZZ-PaperAstrid-2003.pdf.

[2] DONATI D., Sussidiarietà e regioni nell’esperienza politico amministrativa, in Il principio di sussidiarietà tra politica e amministrazione, Atti del convegno Trieste 18 gennaio 2007, a cura di L. Franzese.

[3] Paper Astrid, Il principio di sussidiarietà orizzontale e le sue applicazioni: un nuovo modo di amministrare, in https://www.astrid-online.it/static/upload/protected/SUSS/SUSSIDIARIETA–ORIZZ-PaperAstrid-2003.pdf.

[4] DONATI D., Sussidiarietà e regioni nell’esperienza politico amministrativa, in Il principio di sussidiarietà tra politica e amministrazione, Atti del convegno Trieste 18 gennaio 2007, a cura di L. Franzese.

[5] «Codice del Terzo settore, a norma dell’articolo 1, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106».

[6] Cfr. par. 9.

[7] Cfr. par. 3.

[8]  Per una deroga alla procedura di dibattito pubblico di cui al presente comma, cfr. l’articolo 8, comma 6-bis, del D.L. n. 76/2020, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 120/2020. Vedi anche l’articolo 46, del D.L. n. 77/2021, convertito con modificazioni dalla L. n. 108/2021.

[9] Cfr. par. 9.