L’attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale nella realizzazione delle politiche di governo del territorio: introduzione all’esame della normativa lombarda.
La presente disamina intende indagare l’impatto che il principio di sussidiarietà orizzontale è in grado di esercitare sulla disciplina regionale del governo del territorio: a tal fine si rende necessario porre qualche premessa di ordine introduttivo.
In primo luogo occorre richiamare il contesto normativo di riferimento e, prioritariamente, il disposto costituzionale di cui all’articolo 118, comma quarto, il quale sancisce che «Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà».
È proprio in tale accezione che si esplica la sussidiarietà orizzontale, secondo un nuovo paradigma che vede porre fine al monopolio della tutela dell’interesse pubblico da parte delle amministrazioni per affidarla anche ai privati, che secondo lo schema tradizionale erano soltanto i destinatari dell’azione amministrativa, trasformandoli potenzialmente in co-amministratori[1]: si fanno strada così le esperienze di «cittadinanza attiva», espressione con la quale si è soliti riferirsi all’«insieme di forme di auto-organizzazione che comportano l’esercizio di poteri e responsabilità nell’ambito delle politiche pubbliche, al fine di rendere effettivi diritti, tutelare beni comuni e sostenere soggetti in condizioni di debolezza»[2].
In secondo luogo giova ricordare che il terzo comma dell’articolo 117 della Costituzione attribuisce la materia «governo del territorio» alla legislazione concorrente tra Stato – a cui riserva la determinazione dei principi fondamentali – e Regioni: nei paragrafi che seguono si procederà ad esaminare alcune delle disposizioni della legge regionale lombarda per il governo del territorio (L.R. n. 12/2005) che appaiono maggiormente rilevanti in riferimento all’operatività della sussidiarietà nella sua direzione orizzontale, provando ad inquadrarle alla luce della prospettiva che tale principio offre nell’ottica di una amministrazione condivisa, ponendo in risalto la partecipazione ed il rinnovato ruolo dei cittadini.
L’articolo 1 della L.R. n. 12/2005: la sussidiarietà quale criterio ispiratore della legge per il governo del territorio.
In apertura della presente trattazione giova porre l’attenzione sulla Parte I della L.R. n. 12/2005, dedicata alla «Pianificazione del territorio», ed in particolare, per quanto concerne il Titolo I, sull’articolo 1, che ne definisce «Oggetto e criteri ispiratori».
Deve preliminarmente rilevarsi, invero, che già al primo comma della norma de qua viene effettuato un generico richiamo ai «principi fondamentali dell’ordinamento statale e comunitario», tra i quali sembra senz’altro potersi ricomprendere quello di sussidiarietà, introdotto a livello europeo sin dal Trattato di Maastricht del 1992 al fine di definire i rapporti istituzionali dell’Unione con gli Stati membri[3] e cristallizzato – come ormai noto – nel testo costituzionale dal 2001, tanto nell’accezione verticale (articolo 118, comma 1[4]) quanto in quella orizzontale (articolo 118, comma quarto[5]), come pure in ottica, potremmo dire, sostituiva (articolo 120, comma 2[6]).
L’articolo 1 della L.R. n. 12/2005 afferma difatti che «la presente legge, in attuazione di quanto previsto dall’articolo 117, terzo comma, della Costituzione detta le norme di governo del territorio lombardo, definendo forme e modalità di esercizio delle competenze spettanti alla Regione e agli enti locali, nel rispetto dei principi fondamentali dell’ordinamento statale e comunitario, nonché delle peculiarità storiche, culturali, naturalistiche e paesaggistiche che connotano la Lombardia».
Posta tale precisazione, deve darsi atto di come il secondo comma richiami invece espressamente il criterio della sussidiarietà, senza ulteriori specificazioni, enunciando che «la presente legge si ispira ai criteri di sussidiarietà, adeguatezza, differenziazione, sostenibilità, partecipazione, collaborazione, flessibilità, compensazione ed efficienza».
L’articolo in esame, inoltre, a seguito della novella legislativa di cui alla cd. «Legge sulla rigenerazione urbana e territoriale» (L.R. n. 18/2019) – di cui si parlerà diffusamente nel prosieguo[7] – reca un’interessante formulazione al comma 3-bis, che valorizza lo strumento del partenariato pubblico-privato statuendo che «la Regione promuove, negli strumenti di governo del territorio, gli obiettivi della riduzione del consumo di suolo e della rigenerazione urbana e territoriale per realizzare, in collaborazione con la Città metropolitana di Milano, le province, gli enti gestori dei parchi regionali e naturali, […] e i comuni, anche attraverso le relative forme associative, un modello di sviluppo territoriale sostenibile, da attuarsi anche mediante gli strumenti di partenariato pubblico-privato e di programmazione negoziata previsti dalla normativa regionale».
Con riguardo alla disciplina da ultimo richiamata può citarsi la L.R. n. 19/2019, recante «Disciplina della programmazione negoziata di interesse regionale», che – come enunciato dal primo comma dell’articolo 1 («Finalità») – «disciplina gli strumenti della programmazione negoziata di interesse regionale, in coerenza con il principio di sussidiarietà e di pari ordinazione degli enti, secondo le disposizioni del Titolo V della Parte II della Costituzione, per la realizzazione condivisa degli obiettivi e delle linee programmatiche regionali individuate nel Programma regionale di sviluppo, nel Documento di economia e finanza regionale e negli altri piani e programmi regionali di settore, la cui attuazione richiede l’azione integrata e coordinata della Regione e di uno o più enti locali o, comunque, di amministrazioni pubbliche, soggetti pubblici o anche organismi di diritto pubblico», precisando al comma secondo che «fermo restando quanto previsto al comma 1, anche i soggetti privati possono concorrere all’attuazione degli strumenti di programmazione negoziata di interesse regionale, secondo le modalità previste ai sensi della presente legge»[8].
Il successivo articolo 2 («Strumenti della programmazione negoziata di interesse regionale») al primo comma dispone che «sono strumenti della programmazione negoziata di interesse regionale:
- a) l’accordo quadro di sviluppo territoriale, di seguito indicato come AQST;
- b) l’accordo di rilancio economico, sociale e territoriale, di seguito indicato come AREST;
- c) l’accordo di programma, di seguito indicato come AdP;
- d) l’accordo locale semplificato, di seguito indicato come ALS»[9].
L’articolo 14 («Abrogazioni, norme transitorie e finali») della L.R. n. 19/2019, al comma 8, prevede che «i rinvii agli accordi di programma o agli altri strumenti di programmazione negoziata regionale previsti ai sensi delle leggi regionali di settore si intendono riferiti, ove compatibili, agli strumenti di programmazione negoziata di cui all’articolo 2, comma 1, della presente legge. È comunque fatta salva la specifica disciplina degli accordi di programma prevista dalla l.r. 12/2005 per l’approvazione dei programmi integrati di intervento che comportano variante agli strumenti urbanistici e aventi rilevanza regionale».
La legge per il governo del territorio, difatti, all’articolo 87 («Programmi integrati di intervento») sancisce che «i comuni, nell’ambito delle previsioni del documento di piano di cui all’articolo 8[10] […] nonché in coerenza con le disposizioni di cui all’articolo 1, comma 3 bis, promuovono la formazione di programmi integrati di intervento al fine di riqualificare il tessuto urbanistico, edilizio e ambientale del proprio territorio»: se il comma secondo della norma chiarisce che «il programma integrato di intervento è caratterizzato dalla presenza di almeno due dei seguenti elementi:
- a) previsione di una pluralità di destinazioni e di funzioni, comprese quelle inerenti alle infrastrutture pubbliche e di interesse pubblico, alla riqualificazione ambientale, naturalistica e paesaggistica, alla rigenerazione urbana anche mediante la bonifica dei suoli contaminati;
- b) compresenza di tipologie e modalità di intervento integrate, anche con riferimento alla realizzazione e al potenziamento delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria;
- c) rilevanza territoriale tale da incidere sulla riorganizzazione dell’ambito urbano», il comma quarto precisa che «il programma integrato di intervento può prevedere il concorso di più soggetti operatori e risorse finanziarie, pubblici e privati».
Orbene, da quanto sin qui delineato inizia ad intravedersi l’importanza sempre crescente che assume nell’impianto della legge lombarda per il governo del territorio l’amministrazione «per accordi».
Come è stato autorevolmente rilevato in dottrina l’urbanistica consensuale rappresenta una complessa questione alla quale si è giunti attraverso un articolato percorso che vede una doppia motivazione di fondo: da un lato l’esigenza sempre più avvertita di raggiungere -mediante la partecipazione del privato interessato dalle trasformazioni previste dal piano urbanistico – il miglior assetto degli usi del territorio, seppur nell’interesse generale della collettività; dall’altro, quella di soddisfare, oltre a tali trasformazioni, anche la domanda di opere di urbanizzazione che le amministrazioni locali non sono in grado di finanziare totalmente con capitale pubblico. Si è così osservato che l’accordo pubblico-privato risponde ad entrambe le suddette finalità[11].
Ciò detto, appare lapalissiano il legame che unisce il principio di sussidiarietà orizzontale e l’amministrazione condivisa, cui sembra tendere la L.R. n. 12/2005 fin dal suo primo articolo, tanto nella parte in cui si ispira a detto principio, quanto in quella in cui auspica l’utilizzo degli «strumenti di partenariato pubblico-privato e di programmazione negoziata previsti dalla normativa regionale».
[1] Paper Astrid, Il principio di sussidiarietà orizzontale e le sue applicazioni: un nuovo modo di amministrare, in https://www.astrid-online.it/static/upload/protected/SUSS/SUSSIDIARIETA–ORIZZ-PaperAstrid-2003.pdf
[2] MORO G., La cittadinanza attiva: nascita e sviluppo di un’anomalia in L’italia e le sue regioni.
(https://www.treccani.it/enciclopedia/la-cittadinanza-attiva-nascita-e-sviluppo-di-un-anomalia_%28L%27Italia-e-le-sue-Regioni%29/).
[3] Al riguardo può brevemente ricordarsi che nel Preambolo del Trattato di Maastricht il principio de quo venne richiamato nel definire premesse ed obiettivi degli Stati firmatari «[…] DECISI a portare avanti il processo di creazione di un’unione sempre più stretta fra i popoli dell’Europa, in cui le decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini, conformemente al principio della sussidiarietà». Venne previsto, inoltre, tra le «Disposizioni che modificano il trattato che istituisce la comunità economica europea per creare la comunità europea» l’inserimento, all’interno di quest’ultimo, dell’articolo 3 B, secondo il quale «la Comunità agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite e degli obiettivi che le sono assegnati dal presente trattato.
Nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la Comunità interviene, secondo il principio della sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario.
L’azione della Comunità non va al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del presente trattato».
La norma in parola è oggi confluita nell’articolo 5 del Trattato sull’Unione Europea, a seguito delle molteplici modifiche ai Trattati medio tempore intervenute.
[4] L’articolo 118, comma 1 della Costituzione afferma che «le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza».
[5] Il comma quarto dell’articolo 118 della Costituzione stabilisce che «Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà».
[6] L’articolo 120 della Costituzione, al comma secondo, prevede che «il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione».
[7] Cfr. in particolare par. 8.
[8] Il comma terzo prevede che «gli strumenti di programmazione negoziata di cui al comma 1 assicurano l’integrazione e il coordinamento delle azioni concordate, ferme restando le competenze delle amministrazioni coinvolte rispetto all’esercizio delle funzioni e allo svolgimento delle attività di interesse comune previste per l’attuazione di ciascun accordo».
[9] Ai sensi del comma secondo «costituiscono, altresì, strumenti di programmazione negoziata di interesse regionale i patti territoriali per lo sviluppo economico, ambientale, sociale e della mobilità dei territori montani ai quali la Regione aderisce secondo le modalità e le condizioni definite dalla Giunta regionale ai sensi dell’articolo 2, comma 3, della legge regionale 28 dicembre 2017, n. 40 (Disposizioni per la promozione e lo sviluppo dei territori montani interessati da impianti di risalita e dalle infrastrutture connesse e funzionali al relativo servizio). Ai patti territoriali di cui al presente comma continua ad applicarsi la specifica disciplina di cui alla l.r. 40/2017. È comunque fatta salva la specifica disciplina di riferimento delle forme di accordo o di patto, ulteriori a quella di cui al precedente periodo, previste dalla normativa regionale di settore».
[10] Cfr. par. 5.
[11] URBANI P., Pianificare per accordi, Riv. giur. edilizia, fasc. 4, 2005.