Aprile 2023 – Sussidiarietà orizzontale e rigenerazione urbana e territoriale

Sussidiarietà orizzontale e rigenerazione urbana e territoriale.

Il principio di sussidiarietà orizzontale può essere declinato anche con riguardo alle politiche di rigenerazione e recupero del patrimonio edilizio esistente – perseguite negli ultimi anni dalla Regione Lombardia al fine di migliorare la qualità edilizia ed ambientale – attesa la crescente attenzione che la normativa in materia sembra riservare al contributo in tal senso apportabile dai soggetti privati, favorendone le relative iniziative mediante una serie di misure premianti, introdotte – da ultimo – dalla recente L.R. n. 18/2019 (cd. «Legge per la rigenerazione urbana e territoriale»).

Si tratta, a titolo esemplificativo, delle previsioni – cui si è già fatto cenno – di cui al comma 2, lettera e-quinquies) dell’articolo 8 («Documento di piano»), che prescrive l’individuazione, all’interno del documento di piano, degli «ambiti nei quali avviare processi di rigenerazione urbana e territoriale, prevedendo specifiche modalità di intervento e adeguate misure di incentivazione anche allo scopo di garantire lo sviluppo sociale ed economico sostenibile, la reintegrazione funzionale entro il sistema urbano e l’incremento delle prestazioni ambientali, ecologiche, paesaggistiche, energetiche, sismiche nonché l’implementazione dell’efficienza e della sicurezza del patrimonio infrastrutturale esistente»: al riguardo deve segnalarsi che con il primo comma dell’articolo 8-bis («Promozione degli interventi di rigenerazione urbana e territoriale») si è sancito che «fino all’adeguamento del PGT di cui all’articolo 5, comma 3, della l.r. 31/2014, l’individuazione, anche tramite azioni partecipative di consultazione preventiva delle comunità e degli eventuali operatori privati interessati dalla realizzazione degli interventi, degli ambiti di cui all’articolo 8, comma 2, lettera e quinquies), è effettuata […[1]] con deliberazione del consiglio comunale, […]. Per gli ambiti individuati, la deliberazione, nel rispetto della disciplina urbanistica prevista dal PGT per gli stessi:

individua azioni volte alla semplificazione e accelerazione dei procedimenti amministrativi di competenza, alla riduzione dei costi, al supporto tecnico amministrativo;
incentiva gli interventi di rigenerazione urbana di elevata qualità ambientale, prevedendo, tra l’altro, la valorizzazione e lo sviluppo di infrastrutture verdi multifunzionali, con particolare riferimento alla rete verde e alla rete ecologica, in connessione con il sistema urbano e ambientale esistente;
prevede gli usi temporanei, ai sensi dell’articolo 51 bis, consentiti prima e durante il processo di rigenerazione degli ambiti individuati;
prevede lo sviluppo della redazione di studi di fattibilità urbanistica ed economico-finanziaria».

In aggiunta deve evidenziarsi che il comma 2-quater dell’articolo 43 («Contributo di costruzione») dispone che «negli ambiti della rigenerazione ai sensi dell’articolo 8, comma 2, lettera e quinquies), in cui vengano previsti interventi di ristrutturazione urbanistica, il contributo di costruzione […] è ridotto del 50 per cento, salva la facoltà per i comuni di prevedere ulteriori riduzioni»[2].

Si è avuto modo di tratteggiare pure il meccanismo premiale di cui ai commi da 5 a 5-octies dell’articolo 11 («Compensazione, perequazione ed incentivazione urbanistica»)[3]: il quinto comma della norma de qua sancisce che «per gli interventi sul patrimonio edilizio esistente l’indice di edificabilità massimo previsto dal PGT è incrementato fino al 20 per cento, sulla base di criteri definiti dalla Giunta regionale che attribuisce ai comuni la facoltà di modulare tale incremento, in coerenza con i criteri previsti ai sensi dell’articolo 43, comma 2 quinquies, ove perseguano una o più delle finalità di seguito elencate:

realizzazione di servizi abitativi pubblici e sociali […];
aumento della sicurezza delle costruzioni relativamente al rischio sismico e riduzione della vulnerabilità rispetto alle esondazioni;
demolizione o delocalizzazione di edifici in aree a rischio idraulico e idrogeologico, anche comportanti la riqualificazione degli ambiti fluviali;
rispetto del principio di invarianza idraulica e idrologica, gestione sostenibile delle acque meteoriche, risparmio idrico, conseguimento del drenaggio urbano sostenibile;
riqualificazione ambientale e paesaggistica, utilizzo di coperture a verde, interconnessione tra verde e costruito per la realizzazione di un ecosistema urbano sostenibile, anche in attuazione della Rete Verde e della Rete Ecologica;
[4]
demolizione di opere edilizie incongrue, identificate nel PGT ai sensi dell’articolo 4, comma 9, della l.r. 31/2014;
realizzazione di interventi destinati alla mobilità collettiva, all’interscambio modale, alla ciclabilità e alle relative opere di accessibilità, nonché di riqualificazione della rete infrastrutturale per la mobilità;
conferimento di rifiuti, derivanti da demolizione selettiva, a impianti di recupero e utilizzo di materiali derivanti da operazioni di recupero di rifiuti
bonifica degli edifici e dei suoli contaminati, fatta salva la possibilità di avvalersi, in alternativa e ove ne ricorrano le condizioni, degli incentivi di cui all’articolo 21, comma 5, e all’articolo 21 bis, comma 2, della l.r. 26/2003, nel caso in cui gli interventi di decontaminazione vengano effettuati dal soggetto non responsabile della contaminazione;
interventi di chiusura di vani aperti finalizzati alla riduzione del fabbisogno energetico dell’edificio;
applicazione di sistemi integrati di sicurezza e di processi di gestione dei rischi dei cantieri, basati sulla tracciabilità e sulle attività di controllo, con particolare attenzione al movimento terra e alla tracciabilità dei rifiuti, che si basino su tecnologie avanzate, utilizzando strumenti come la geolocalizzazione, la videosorveglianza e la protezione perimetrale, al fine di prevenire il rischio di reato nel corso di tutte le fasi dei cantieri relativi agli interventi finalizzati alla rigenerazione urbana;
eliminazione delle barriere architettoniche».

Al riguardo si ricorda che la Giunta Regionale ha approvato con D.G.R. 5 agosto 2020 – n. XI/3508 i criteri per l’accesso all’incremento dell’indice di edificabilità massimo del PGT[5].

L’articolo 43 («Contributo di costruzione»), al comma 2-quinquies, prevede pure un elenco di interventi sul patrimonio edilizio esistente per i quali il Comune ha facoltà di modulare, sulla scorta di criteri elaborati dalla Giunta regionale[6], la riduzione degli oneri di urbanizzazione e del contributo sul costo di costruzione. Tali interventi devono perseguire le «seguenti finalità:

promozione dell’efficientamento energetico;
aumento della sicurezza delle costruzioni relativamente al rischio sismico e riduzione della vulnerabilità rispetto alle esondazioni;
demolizione o delocalizzazione di edifici in aree a rischio idraulico e idrogeologico, anche comportanti la riqualificazione degli ambiti fluviali;
rispetto del principio di invarianza idraulica e idrologica, gestione sostenibile delle acque meteoriche, risparmio idrico, conseguimento del drenaggio urbano sostenibile;
riqualificazione ambientale e paesaggistica, utilizzo di coperture a verde, interconnessione tra verde e costruito per la realizzazione di un ecosistema urbano sostenibile, anche in attuazione della Rete Verde e della Rete Ecologica;
tutela e restauro degli immobili di interesse storico-artistico ai sensi del d.lgs. 42/2004;
demolizione di opere edilizie incongrue, identificate nel PGT ai sensi dell’articolo 4, comma 9, della l.r. 31/2014;
realizzazione di interventi destinati alla mobilità collettiva, all’interscambio modale, alla ciclabilità e alle relative opere di accessibilità, nonché di riqualificazione della rete infrastrutturale per la mobilità;
conferimento di rifiuti, derivanti da demolizione selettiva, a impianti di recupero e utilizzo di materiali derivanti da operazioni di recupero di rifiuti;
bonifica degli edifici e dei suoli contaminati, in alternativa allo scomputo ai sensi del comma 4 dell’articolo 44, nel caso in cui gli interventi di decontaminazione vengano effettuati dal soggetto non responsabile della contaminazione;
l’utilizzo, anche relativamente alle eventuali operazioni di bonifica, di metodiche, protocolli e tecnologie innovative per il tracciamento dei rifiuti e dei sottoprodotti di cantiere, nonché l’assunzione di sistemi interni di valutazione dei subappaltatori e meccanismi di sicurezza sul lavoro».

Ulteriori meccanismi premiali sono poi previsti specificamente dall’articolo 40-bis, che reca puntuali «Disposizioni relative al patrimonio edilizio dismesso con criticità»[7], nonché dall’articolo 40-ter, che disciplina il «Recupero degli edifici rurali dismessi o abbandonati»: tali previsioni sono peraltro accomunate dalla possibilità di utilizzare il permesso di costruire in deroga di cui all’articolo 40 della L.R. n. 12/2005 per la realizzazione dei relativi interventi, secondo le specifiche modalità individuate dalle norme stesse, alle quali si rinvia.

L’articolo 51-bis («Usi temporanei») della legge per il governo del territorio prevede, inoltre, che «allo scopo di attivare processi di recupero e valorizzazione di aree ed edifici dismessi, inutilizzati o sottoutilizzati, mediante la realizzazione di iniziative economiche, sociali e culturali, il comune può consentire, previa stipula di apposita convenzione, l’utilizzazione temporanea di tali aree, edifici, o parti di essi, anche per usi, comunque previsti dalla normativa statale, in deroga al vigente strumento urbanistico» (comma 1).

Pur non potendo indugiare oltre sull’argomento in esame per ovvie ragioni di sinteticità – fermo peraltro il richiamo alla disciplina di cui agli articoli 87 e seguenti della L.R. n. 12/2005 in ordine ai «Programmi integrati di intervento» – appare evidente come la sussidiarietà orizzontale sembri impattare sulla prospettiva che la normativa invocata intende perseguire.

[1] Con riferimento all’originaria tempistica di sei mesi decorrenti dall’approvazione della L.R. n. 18/2019 si ricorda che, a mente del secondo comma dell’articolo 28 («Differimento di termini e sospensione dell’efficacia di atti in materia di governo del territorio in considerazione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19») della L.R. n. 18/2020, tale scadenza è stata prorogata al 31.12.2021.

[2] La norma sancisce pure che «nei casi in cui il relativo titolo abilitativo preveda un convenzionamento il comune può sempre rimodulare in aumento o in riduzione il contributo di costruzione sulla base di una valutazione economico-finanziaria a supporto della quantificazione del valore economico delle trasformazioni urbanistiche e degli investimenti a esse collegati. La Giunta regionale individua le modalità e i requisiti per l’elaborazione della valutazione economico-finanziaria degli interventi». Cfr. D.G.R. 28 dicembre 2022 – n. XI/7729 «Modalità e requisiti per l’elaborazione della valutazione economico-finanziaria degli interventi di rigenerazione ai sensi dell’articolo 43, comma 2 quater della l.r. 12/2005»

(https://www.regione.lombardia.it/wps/wcm/connect/decfcc90-6d91-4333-bd1e-a6bb0a832d3b/dgr-7729-2022-modalita-requisiti-elaborazione-valutazione-economico-finanziaria-interventi-rigenerazione.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=ROOTWORKSPACE-decfcc90-6d91-4333-bd1e-a6bb0a832d3b-on0DnZ3).

[3] Cfr. par. 7.

[4] Lettera abrogata dall’articolo 13, comma 1, lett. a), numero 1) della L.R. n. 13/2020.

[5] D.G.R. 5 agosto 2020 – n. XI/3508 «Approvazione dei criteri per l’accesso all’incremento dell’indice di edificabilità massimo del PGT (art. 11, comma 5 della l.r. 12/05) – Attuazione della legge di rigenerazione urbana e territoriale (l.r. 18/19)» (https://www.regione.lombardia.it/wps/wcm/connect/77b8423a-2c2c-41e0-a78f-14093e36a90f/dgr-3508-2020-criteri-accesso-incremento-indice-edificabilita-massimo-pgt-rigenerazione-urbana.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=ROOTWORKSPACE-77b8423a-2c2c-41e0-a78f-14093e36a90f-niM-JTV)

[6] I criteri de quibus sono stati approvati con D.G.R. 5 agosto 2020 – n. XI/3509 «Approvazione dei criteri per l’accesso alla riduzione del contributo di costruzione (art. 43 comma 2 quinquies della l.r. 12/05) – Attuazione della legge di rigenerazione urbana e territoriale (l.r. 18/19)» (https://www.regione.lombardia.it/wps/wcm/connect/428d4d9b-4d7a-4db5-a4fc-547cfc76c0c2/dgr-3509-2020-criteri-accesso-riduzione-contributo-costruzione-rigenerazione-urbana.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=ROOTWORKSPACE-428d4d9b-4d7a-4db5-a4fc-547cfc76c0c2-niM-JU3).

[7] Si segnala che l’articolo 40-bis è stato, nel breve arco di tempo intercorso dal momento della sua introduzione, già oggetto di una importante revisione legislativa, nonché di una pronuncia di incostituzionalità: ci si riferisce, in particolare, alla L.R. n. 11/2021, recante «Disposizioni relative al patrimonio edilizio dismesso con criticità. Modifiche all’articolo 40 bis della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio)» ed alla sentenza della Corte Costituzionale n. 202/2021, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 40-bis nel testo vigente prima dell’entrata in vigore della citata novella legislativa.