Origini storiche del principio di sussidiarietà: la sussidiarietà verticale e quella orizzontale.
La parola «sussidiarietà» deriva dal latino «subsidium» («soccorso, riserva»): si tratta di un termine proprio del linguaggio militare indicante le truppe di riserva nell’antica Roma. Successivamente i vocaboli «sussidiare» e «sussidio» sono entrati nella lingua italiana ad evocare, generalmente, l’idea di una funzione ausiliare[1].
Posta tale precisazione semantica, volta ad indagare l’origine etimologica dell’espressione, con riguardo all’ambito giuridico occorre prendere le mosse dalle diverse declinazioni che viene ad assumere il concetto di sussidiarietà, essendo possibile distinguere tra sussidiarietà verticale, orizzontale, positiva e negativa, sebbene tali accezioni presentino degli elementi di comunanza e sovrapponibilità.
Il principio di sussidiarietà in senso verticale attiene ai rapporti tra i diversi livelli territoriali di potere, implicando, da un lato, che lo svolgimento di funzioni pubbliche debba essere svolto al livello più vicino ai cittadini, dall’altro, che tali funzioni vengano attratte dal livello territorialmente superiore solo laddove questo sia in grado di svolgerle meglio di quello di livello inferiore: in tal senso questo principio appare relativamente recente per l’ordinamento costituzionale italiano, atteso che vi ha trovato ingresso soltanto con la riforma del Titolo V della parte II Costituzione, precipuamente nell’ambito dell’articolo 118 – per come modificato ad opera della L. cost. n. 3/2001 – che al primo comma recita: «le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza»[2].
A ben vedere, dunque, la sussidiarietà verticale si esplica con riferimento alla distribuzione di competenze amministrative tra diversi livelli istituzionali: in campo sovranazionale attiene al rapporto Unione Europa-Stati membri, mentre sul piano interno tra Stato–Regioni ed autonomie locali.
La sussidiarietà orizzontale si svolge, invece, all’interno del perimetro tra autorità e libertà, basandosi sull’assunto secondo cui alla cura dei bisogni collettivi ed alle attività di interesse generale possano provvedere direttamente i privati cittadini – sia come singoli, sia come associati – residuando ai pubblici poteri un intervento – in funzione, per l’appunto, sussidiaria – di programmazione, di coordinamento ed eventualmente di gestione[3].
Passando poi all’accezione in senso positivo ovvero negativo del principio in esame, occorre evidenziare che questa costituisce una differente modalità di approccio che inerisce tanto alla declinazione verticale quanto a quella orizzontale di sussidiarietà.
La direzione positiva della sussidiarietà consiste, infatti, nel dovere dei livelli istituzionali superiori di supplire a quelli inferiori nel caso in cui essi non riescano a garantire il conseguimento di un certo risultato, nonché nel dovere dei poteri pubblici di intervenire in sostegno della società civile (cittadini singoli o riuniti in associazioni, organizzazioni, imprese, ecc.), qualora essa non sia in grado di raggiungere da sola determinati obiettivi di interesse generale.
La direzione negativa della sussidiarietà afferisce al dovere dei livelli superiori di governo di non sostituirsi a quelli inferiori nell’espletamento di funzioni che possono essere da questi ultimi autonomamente esercitate, oltre che all’analogo dovere delle istituzioni pubbliche di non interferire indebitamente nelle attività della società civile[4].
Secondo parte della dottrina le nozioni di sussidiarietà in senso verticale ed orizzontale si intersecano: ritenendo che quest’ultima si realizzi essenzialmente a livello locale, nel rapporto fra cittadini ed enti locali, si sostiene che «quante più funzioni sono attribuite a quelle istituzioni che si trovano ad operare “il più vicino possibile” ai cittadini, tanto più è facile che si realizzi la sussidiarietà orizzontale, perché solo in quel caso vi possono essere Amministrazioni con competenze tali da poter interloquire e collaborare con i cittadini stessi»[5].
In altre parole, rifacendosi alla concezione in negativo della sussidiarietà orizzontale, si è affermato che questa possa portare a «considerare i cittadini non come soggetti autonomi nel perseguimento dell’interesse generale […] bensì come coloro a cui i soggetti pubblici possono eventualmente “dislocare” il proprio potere, quindi in sostanza come l’ultimo livello della scala istituzionale cui si applica il principio di sussidiarietà verticale», così creandosi «un continuum indistinto fra sussidiarietà verticale e orizzontale»[6].
Con precipuo riguardo alla sussidiarietà orizzontale va poi evidenziato che questa sembra trarre le sue origini da lontano, venendo solitamente ricondotta a differenti radici culturali, passando da una matrice di tipo cattolico – la cui elaborazione viene enunciata dalla dottrina sociale della Chiesa nelle encicliche Rerum novarum del 1891 e Quadragesimo anno del 1931, oltre che nella Mater et Magistra di Giovanni XXIII e nella enciclica sociale Laborem exercens di Giovanni Paolo II – ad una linea qualificabile come liberale, che muove da quel principio di non ingerenza a mente del quale l’intervento dello Stato risulta concepibile solo come supplenza, nei casi di incapacità degli individui a determinarsi in modo autonomo[7].
Orbene, nei paragrafi che seguono si procederà ad una disamina del principio di sussidiarietà volta a metterne in luce i tratti principali, prendendo le mosse da alcune esperienze europee che ne hanno avvicinato l’introduzione nel nostro ordinamento, per poi soffermarsi sulla declinazione orizzontale rinvenibile nel contesto giuridico statale e regionale, anche alla luce delle più rilevanti pronunce giurisprudenziali in materia.
[1] https://www.labsus.org/2008/02/rinella-il-principio-di-sussidiarieta/
[2] https://www.treccani.it/enciclopedia/principio-di-sussidiarieta-diritto-costituzionale
[3] https://www.treccani.it/enciclopedia/principio-di-sussidiarieta-diritto-amministrativo
[4] https://www.ambientediritto.it/dottrina/la-sussidiarita-nei-trattati-europei-e-nella-costituzione-italiana/
[5] ARENA G., Che cosa è la sussidiarietà, in Il principio di sussidiarietà tra politica e amministrazione, Atti del convegno Trieste 18 gennaio 2007, a cura di L. Franzese
(https://www.consiglio.regione.fvg.it/cms/export/sites/consiglio/pagine/4/pubblicazioni/Pubblicazioni-allegati/20130329_095001_65991.pdf)
[6] Paper Astrid, Il principio di sussidiarietà orizzontale e le sue applicazioni: un nuovo modo di amministrare, in https://www.astrid-online.it/static/upload/protected/SUSS/SUSSIDIARIETA–ORIZZ-PaperAstrid-2003.pdf
[7] STAIANO S., La sussidiarietà orizzontale: profili teorici, in Federalismi.it
(https://www.federalismi.it/ApplOpenFilePDF.cfm?artid=4083&dpath=document&dfile=21022007070939.pdf&content)