L’articolo 44 del D.P.R. n. 380/2001: le sanzioni penali di cui al primo comma, lettere a) e b).
L’articolo 44 – rubricato «Sanzioni penali» – al primo comma individua tre distinte contravvenzioni punite con pene differenti, progressivamente più gravi in rapporto alla crescente offensività delle condotte illecite[1].
Per quanto qui di interesse si rileva che la norma in questione stabilisce che «salvo che il fatto costituisca più grave reato e ferme le sanzioni amministrative, si applica:
- a) l’ammenda fino a 20.658 euro per l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal presente titolo, in quanto applicabili, nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire [2];
- b) l’arresto fino a due anni e l’ammenda da 10.328 a 103.290 euro nei casi di esecuzione dei lavori in totale difformità o assenza del permesso o di prosecuzione degli stessi nonostante l’ordine di sospensione[3];
- c) […]».
La terza fattispecie – di cui alla lettera c) – concerne la lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio e verrà segnatamente analizzata nel paragrafo che segue, mentre il comma secondo della disposizione regola invece la confisca, disposta da giudice penale con la sentenza definitiva che accerta la lottizzazione abusiva.
Il comma 2-bis, infine, prevede che «le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi suscettibili di realizzazione mediante segnalazione certificata di inizio attività ai sensi dell’articolo 23, comma 01, eseguiti in assenza o in totale difformità dalla stessa».
Lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio: gli articoli 30 e 44, primo comma, lettera c) del D.P.R. n. 380/2001.
L’articolo 30 del D.P.R. n. 380/2001 è rubricato «Lottizzazione abusiva»: al comma primo sancisce che «si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione; nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio».
Come chiarito dalla giurisprudenza «[…] da tale norma derivano due fattispecie di lottizzazione cioè una lottizzazione “materiale”, consistente nella realizzazione, anche nella sola fase iniziale, di opere che comportino un’abusiva trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni in violazione degli strumenti urbanistici; e una lottizzazione “negoziale”, ovvero “cartolare”, allorquando la trasformazione avvenga tramite atti negoziali che determinino un frazionamento del terreno in lotti tali da denunciare in modo inequivoco la destinazione a scopo edificatorio.
La fattispecie lottizzatoria può consolidarsi innanzitutto nella veste di c.d. lottizzazione materiale o sostanziale, che si realizza attraverso l’avvio non autorizzato di opere finalizzate alla trasformazione urbanistica di terreni in zona non adeguatamente urbanizzata in violazione della disciplina a quest’ultima impartita dalla legislazione e dagli strumenti pianificatori.
In particolare, come evidenziato da questo Consiglio, siffatti interventi devono risultare globalmente apprezzabili in termini di trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, di aggravio del relativo carico insediativo e, soprattutto, di pregiudizio per la potestà programmatoria attribuita all’amministrazione; devono, cioè, valutarsi alla luce della ratio del citato art. 30 del D.P.R. n. 380 del 2001, il cui bene giuridico tutelato risiede nella necessità di salvaguardare detta potestà programmatoria, nonché la connessa funzione di controllo, posta a garanzia dell’ordinata pianificazione urbanistica, del corretto uso del territorio e della sostenibilità dell’espansione abitativa in rapporto agli standard apprestabili […].
L’illecito costituito dalla lottizzazione abusiva si consuma nel caso di qualsiasi tipo di opera in concreto idonea a stravolgere l’assetto del territorio preesistente ed a realizzare un nuovo insediamento abitativo e, pertanto, a determinare sia un concreto ostacolo alla futura attività di programmazione del territorio (che viene posta di fronte al fatto compiuto), sia un nuovo e non previsto carico urbanistico […].
Con riferimento alla lottizzazione c.d. “cartolare” la fattispecie è ravvisabile allorquando la trasformazione del suolo sia predisposta mediante il frazionamento e la vendita – ovvero mediante atti negoziali equivalenti – del terreno frazionato in lotti, i quali, per le loro oggettive caratteristiche – con riguardo soprattutto alla dimensione correlata alla natura dei terreni ed alla destinazione degli appezzamenti considerata sulla base degli strumenti urbanistici, al numero, all’ubicazione o all’eventuale previsione di opere di urbanizzazione – rivelino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio degli atti adottati dalle parti […].
Ai fini dell’accertamento della sussistenza di una lottizzazione abusiva “cartolare” non è peraltro sufficiente il mero riscontro del frazionamento del terreno collegato a plurime vendite, ma è richiesta anche l’acquisizione di un sufficiente quadro indiziario dal quale sia oggettivamente possibile desumere, in maniera non equivoca, la destinazione a scopo di edificazione perseguito mediante gli atti posti in essere dalle parti. Detto altrimenti, l’attività negoziale avente ad oggetto il frazionamento e il trasferimento di appezzamenti di terreno rileva quale indizio di un intento che deve trovare peraltro conferma anche in altre circostanze che rendano evidente la non equivocità del fine della futura edificazione, rilevando al riguardo la sussistenza di circostanze fattuali certe e univoche, che confermino che l’attività posta in essere è propedeutica alla realizzazione di un abuso o alla trasformazione del suolo a fini edificatori […].
La giurisprudenza ha poi delineato altresì anche la cd. lottizzazione mista, caratterizzata dalla compresenza delle attività materiali e negoziali individuate dalla predetta norma, consistente nell’attività negoziale di frazionamento di un terreno in lotti e nella successiva edificazione dello stesso […].
In ogni caso, la fattispecie della lottizzazione abusiva, riguardando la sottrazione al Comune del potere pianificatorio, prescinde dalle singole opere abusive realizzate senza titolo e dalla presentazione per questa di una eventuale domanda di sanatoria […].
Si deve, poi, richiamare la giurisprudenza di questo Consiglio che ha puntualizzato come il giudizio amministrativo, anche con riferimento alle ipotesi di lottizzazione abusiva, ha ad oggetto un provvedimento amministrativo e mira a verificarne la legittimità, sinteticamente compendiabile nella verifica della veridicità dei fatti materiali posti a fondamento della scelta amministrativa e nella logicità e congruenza della decisione rispetto ai detti presupposti, rapportati alla fattispecie legale che viene in considerazione […]» (Consiglio di Stato, sez. II, n. 8433/2021).
Chiarito quanto sopra, può dunque darsi atto – come peraltro già anticipato – di come l’articolo 44 del D.P.R. n. 380/2001, al primo comma, lettera c), si occupi delle conseguenze penali derivanti da tali ipotesi, stabilendo che «salvo che il fatto costituisca più grave reato e ferme le sanzioni amministrative, si applica:
[…] c) l’arresto fino a due anni e l’ammenda da 30.986 a 103.290 euro nel caso di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio, come previsto dal primo comma dell’articolo 30. La stessa pena si applica anche nel caso di interventi edilizi nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza del permesso»[4].
La giurisprudenza di legittimità ha chiarito che la contravvenzione di lottizzazione abusiva è integrata non solo dall’effettiva trasformazione del territorio, ma da qualsiasi attività che comporti anche il mero pericolo di un’urbanizzazione non prevista o diversa da quella programmata, purché si traduca in interventi mirati alla realizzazione di opere che, per caratteristiche o dimensioni, pregiudichino la riserva pubblica di programmazione territoriale, sicché, in caso di lottizzazione abusiva cd. «materiale», è necessario e sufficiente che la condotta tenuta, valutata con giudizio ex ante, sia idonea ed oggettivamente adeguata a determinare l’evento, potendo infatti integrare, sul piano oggettivo, gli estremi del reato anche «le condotte di inizio dell’esecuzione di opere idonee a determinare una trasformazione urbanistica od edilizia del territorio in violazione di previsioni di piano o normative, ovvero in assenza di autorizzazione, anche se detta trasformazione non si sia ancora consumata» (Cassazione penale, sez. III, n. 21910/2022).
[1] https://www.ingenio-web.it/articoli/art-44-l-sanzioni-penali/
[2] Sanzioni così incrementate dall’articolo 32, comma 47, del D.L. n. 269/2003, convertito con modificazioni dalla L. n. 326/2003.
[3] Sanzioni così incrementate dall’articolo 32, comma 47, del D.L. n. 269/2003, convertito con modificazioni dalla L. n. 326/2003.
[4] Sanzioni così incrementate dall’articolo 32, comma 47, del D.L. n. 269/2003, convertito con modificazioni dalla L. n. 326/2003.